Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

El derecho internacional de los derechos humanos y el acceso a la justicia en el ámbito interno y en el ámbito internacional

Flavia Piovesan

En el comienzo los felicito por la iniciativa de esta Conferencia que trae como enfoque las políticas públicas en los derechos humanos en el ámbito del Mercosur y que tiene como uno de los objetivos la creación de un observatorio permanente dirigido a las situaciones de los derechos humanos en la región. Creo que en la singularidad de nuestra región, América Latina, que es la región más desigual del planeta, donde uno de cada tres ciudadanos vive en situación de miseria, esta iniciativa es de la más alta relevancia.

El foco de mi intervención es el derecho internacional de los derechos humanos y el acceso a la justicia en el ámbito interno y en el ámbito internacional. Destacaré dos situaciones con respecto a este tema. La primera: cómo comprender las intenciones de los tratados internacionales de los derechos humanos, cuál es su lógica, cuál es su interés, en qué medida los instrumentos internacionales establecen estándares de parámetros internacionales con respecto al acceso a la justicia en el ámbito interno y en el ámbito internacional. La segunda cuestión es cuáles son los desafíos y perspectivas para fortalecer el acceso a la justicia en el ámbito interno e internacional, cuáles son las estrategias para avanzar en la consolidación de la justicia internacional.

Comienzo con la primera indagación: ¿cómo comprender el sistema internacional de protección a los derechos humanos?, ¿cuál es su lógica?, ¿cuál es su historia y en qué medida la arquitectura internacional apunta a las directivas y estándares internacionales con respecto al acceso a la justicia? Desde las reivindicaciones morales los derechos humanos nacen cuando deben y pueden hacer lo. Dicen que los derechos humanos no nacen todos de una vez ni de una vez para siempre, sino que son construidos, son construcciones históricas. De ahí nace la arquitectura internacional de protección a los derechos humanos. Tenemos un eje en 1945 con la Segunda Guerra Mundial, porque esta guerra simboliza esa ruptura de los derechos humanos. La posguerra representa el esfuerzo y la construcción de esos derechos. Es en ese diseño que se fijan parámetros protectores mínimos en el campo internacional. Y así se consolida una conciencia ética contemporánea compartida por los Estados que afecta a temas centrales relativos a los derechos humanos.

Se aseguró un plano mínimo irreductible, un piso pertinente a la defensa de los derechos humanos, y no un techo, un máximo de protección. Hasta el 2003, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos contaba con 149 Estados- partes; el Pacto sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con 146 Estados; la Convención contra la Tortura, con 132 Estados; la Convención contra la Discriminación Racial, con 167 Estados; la Convención contra la Discriminación de la Mujer, con 167 Estados; y finalmente la Convención sobre los Derechos del Niño, con 191 Estados. O sea, como aquí se realzó anteriormente, se habla de derechos humanos a partir del ámbito internacional, regional y local, tejiendo el diálogo y la interactividad de las tres esferas.

Con relación al sistema internacional de los derechos humanos y al Mercosur, en lo que se refiere a esta relación, los principales instrumentos internacionales de protección a los derechos humanos fueron ratificados en la década del ochenta por los Estados integrantes el Mercosur, fruto inclusive de la experiencia latinoamericana, del proceso de democratización. Por ejemplo, Argentina ratificó la Convención Americana en 1984, Uruguay en 1985, Paraguay en 1989 y Brasil en 1992. Argentina reconoció a la Corte Interamericana en 1984, Uruguay en 1985, Paraguay en 1993 y Brasil en 1998. Lo que quiero destacar es que los países integrantes del Mercosur suscribieron los principales tratados de derechos humanos, sea los tratados de la ONU o los del sistema interamericano. De modo que, pensar hoy en una integración regional significa pensar en una integración que pueda respetar y observar esa carga ética pertinente a la defensa de los derechos humanos.

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Los tratados del Mercosur deben ser elaborados e interpretados a la luz de esta racionalidad, de estos principios orientadores para la protección de los derechos humanos. Entonces el Mercosur se ha de orientar por esa fuerza ética y moral, dejando de ser un mero mercado común para la libre circulación de mercadería y servicios, adoptando una cláusula democrática y de los derechos humanos, con un respeto riguroso a ese campo normativo internacional. En relación con el acceso a la justicia, los instrumentos internacionales de los derechos humanos responden a dos estándares: el primero asegura el acceso a la justicia y el derecho a la protección judicial; el segundo previene la garantía de la prestación de un remedio judicial efectivo y eficaz en relación con los derechos. Por lo tanto, las políticas públicas de nuestros países se brindarán a la luz de estas dos directivas. No hay Estado de derecho sin poder judicial independiente, y capaz de ser independiente. Es un poder desarmado, debe tener la última palabra. Él celebra la prevalencia de la fuerza del derecho en detrimento del derecho de la fuerza.

Quiero traer otra reflexión: cuáles son los desafíos y cuáles las perspectivas para fortalecer el acceso a la justicia en el ámbito nacional, y cuáles en el ámbito internacional; cuáles son las estrategias para ser adosadas a la consolidación de la justicia internacional.

Comienzo por el acceso a la justicia en el plano nacional, viendo la experiencia brasileña. Diría que hay tres desafíos. El primero es fortalecer la litigancia nacional como estrategia jurídico-política de protección a los derechos humanos, con mayor protagonismo de la sociedad civil y de los movimientos sociales. En Brasil es reducido el grado de judicialización de los conflictos. Las investigaciones indican que el 30% de los conflictos son presentados ante la justicia. Hay una relación directa entre la litigancia y el índice de desarrollo humano (IDH): las regiones con mayor IDH son las que tienen mayor potencial de litigancia. Las investigaciones muestran un reducido universo de demandas relativas a la protección. Por lo tanto, es fundamental ampliar el grado de intervención del Poder Judicial como locus de protección a los derechos humanos a través de tres estrategias:

  1. Fortalecer la defensoría pública. El Estado en Brasil tiene el deber de prestar una política pública universalista proveyendo acceso a la justicia, en forma, gratuita y pública en toda persona considerada pobre.
  2. Coordinar programas de clínicas legales de organizaciones no gubernamentales con la universidad, recordando que estos programas se valen de la selectividad y, por tanto, no pueden sustituir ni dejar de inscribirse en una política pública universalista.
  3. Estimular también la política de la responsabilidad social del sector privado.

Resalto estas dos últimas estrategias, que deben ser sumadas a la estrategia del fortalecimiento de la política pública en el ámbito del Estado.

El segundo desafío es avanzar en la consolidación de una justicia más abierta, accesible y con mayor responsabilidad social. Hay también estudios que dicen que en América existe una relación recíproca entre el Poder Judicial y la población. El 70% de los jueces entienden que uno de los mayores problemas de la justicia es la distancia con sus beneficiarios. El 70% de la población, de igual manera, entiende que uno de los mayores problemas que tiene la justicia es la distancia entre la población y el aparato jurídico. Por lo tanto, es fundamental reducir de alguna manera esa brecha que existe entre el Poder Judicial y la población.

El Poder Judicial en Brasil es aún resistente a las causas que afectan a demandas colectivas y a derechos económicos, sociales y culturales. Con ese argumento del riesgo de politización de la justicia sufriría la lógica liberal de separación de los poderes y también los derechos sociales dejarían de ser verdaderos derechos. Entonces esta visión es muy conservadora, muy tímida con relación a los derechos sociales.

América Latina —no solamente Brasil, sino también otros varios países— vive un momento de reforma del Poder Judicial. El tercer desafío es, por lo tanto, incorporar en la agenda del Poder Judicial el tema del acceso a la justicia como cuestión central. En Brasil ese no fue un foco de nuestros debates. Creo que es fundamental dar vitalidad en esta agenda al acceso a la justicia y a las demandas de las poblaciones excluidas.

Con relación al acceso a la justicia en el plano internacional, termino mi intervención destacando otros tres desafíos. Transitando desde el plano brasileño al internacional, ¿cuáles serían los desafíos para el acceso a la justicia en el ámbito internacional?

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El primero es fortalecer el proceso de reconocimiento de nuevos actores en la órbita internacional mediante la democratización de los instrumentos internacionales del acceso a la justicia. En un tiempo los Estados eran los únicos protagonistas en la órbita internacional, pero la emergencia de otras figuras como los individuos, la sociedad civil internacional, las organizaciones internacionales, entre otros, ese fortalecimiento de las sociedades internacionales debe estar reflejado en esta arquitectura internacional. Son 48 organizaciones y 41 organizaciones no gubernamentales que tienen un estatus consultivo frente al Consejo Económico Internacional; 41 en 48 Después de 50 años, hoy tenemos 2350 ONG.

Creo entonces que el primer desafío es permitir el acceso a la justicia internacional, sobre todo por medio del derecho que no está previsto por todos los tratados. Hay un gran esfuerzo para que el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales incluya también ese derecho.

Nosotras las mujeres ganamos ese derecho con la Convención contra la Discriminación de la Mujer, que en 1999 ganó un protocolo facultativo que nos dio derecho a peticionar en el ámbito internacional. Hay una postura muy resistente en los Estados para aceptar en los instrumentos esos mecanismos que establecen el derecho a petición que consolida la capacidad internacional.

He traído datos del 2002 para que podamos tener números en forma clara. En el 2002, de los 147 Estados que eran parte del Pacto, 96 aceptaban el derecho de petición. Por ejemplo, Brasil todavía no ratificó el protocolo para ratificarlo. En el caso de la Convención contra la Tortura, de 124 Estados solamente 43, un tercio, aceptaba el derecho de petición. Brasil todavía no lo acepta: está en vías de aceptación, y ya envió el mensajes el Poder Ejecutivo, pero todavía está siendo considerado por el Congreso. En el caso de la Convención contra la Discriminación Racial, solamente 34 Estados, el 20%, aceptan el derecho de petición. Felizmente el Estado brasileño acepta ese derecho de petición. En el caso de la Convención contra la Discriminación de la Mujer, en el 2002, de 270 Estados, 20 aceptaban el mecanismo de las peticiones individuales.

Lo que me parece una hipocresía es que los Estados acepten derechos y nieguen las garantías de su protección. Entonces entiendo que es fundamental ampliar la capacidad procesal del individuo en el ámbito internacional.

El segundo desafío es fortalecer el proceso de judicialización del derecho internacional. El derecho internacional debe tener garras y dientes. No hay Estado de derecho, no hay Estado nacional sin poder usar el Poder Judicial, es decir, un poder desarmado que resuelve los conflictos por la palabra, por el derecho y por el consenso. El derecho internacional siempre se concentró en la tensión de la fuerza del derecho contra el derecho de la fuerza. Un cambio importante es la instalación del Tribunal Penal Internacional. Lo que tenemos hoy en el ámbito de la ONU es la judicialización que ocurre en la esfera penal. Tenemos un Tribunal Penal Internacional, tenemos los tribunales ad-hoc para Bosnia, Ruanda, etc. Esta judicialización apunta a la responsabilidad internacional de quienes perpetran crímenes internacionales En los sistemas regionales, interamericanos, europeos y africanos, la judicialización ocurrió en forma directa como responsabilización de los Estados perpetradores de violaciones de los derechos humanos. Es fundamental avanzar en los procesos de judicialización del derecho internacional y también es fundamental apostar a mecanismos internos de implementación de las decisiones internacionales. De nada sirve judicializar el derecho internacional sin que los Estados implementen estas decisiones.

El último desafío es optimizar la litigancia internacional, como una estrategia que también pueda permitir el protagonismo de la sociedad civil y los movimientos sociales. La litigancia internacional tuvo siempre como objetivo fomentar avances internos. Es fundamental que exista un diálogo mayor entre los operadores del sistema internacional y la sociedad civil y los movimientos sociales. Esto dará un conjunto vigoroso de leyes que permitirán un mayor éxito en los resultados obtenidos en materia internacional. Creo que estas estrategias son fundamentales en el actual contexto en que se privilegia el Estado de policía, en que el Estado maneja de manera restrictiva los derechos y las libertades.

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Flavia Piovesan

Docente de Posgrado en Derechos Humanos de la Universidad Pontificia Católica de San
Pablo y de la Universidad Pontificia Católica de Paraná

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