Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

El derecho internacional de los derechos humanos y la tortura. Un diseño de política pública en materia de prevención de la tortura: el Pre.Tor.

Alejandro Kawabata

En el ámbito universal, tuvieron que darse los horrores de la Segunda Guerra Mundial para que la comunidad internacional tomara conciencia de la necesidad de realizar esfuerzos coordinados y conjuntos a fin de velar por la paz y la seguridad internacionales. En nuestro país y en la región, también se tuvo que pasar por una experiencia que conmovió y horrorizó a nuestros pueblos para que se tomara conciencia de las consecuencias del ejercicio arbitrario e ilimitado del monopolio de la fuerza por parte del Estado.

Los derechos humanos tuvieron su marca de fuego y horror en nuestro país a partir de la represión desatada desde el gobierno de facto que usurpó el poder entre 1976 y 1983. Fue como consecuencia de la sistemática y masiva violación de los derechos elementales de las personas que los argentinos comenzaron a tomar conciencia de los derechos humanos; en el nivel internacional, lamentablemente, Argentina tiene el triste privilegio de haber nutrido al derecho internacional de los derechos humanos con dos figuras que dan testimonio de lo ocurrido en aquellos años: la figura de la desaparición forzada de personas (creación del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas en 1980) y la incorporación a la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño del derecho a la identidad consagrado en su artículo 8.

Ahora bien, lo ocurrido en Argentina no fue un caso aislado; la región sufrió en esos años golpes militares y represión estatal. Recurriendo a la terminología que utiliza el Dr. José Zalaquet, las dictaduras militares desataron a partir de los años setenta una epidemia en materia de violaciones a los derechos humanos en toda la región. La reacción de los familiares de las víctimas comenzó a hacerse sentir al igual que la presión internacional. Ello, entre otras causas, así como la debacle militar en la guerra de las Malvinas con relación a Argentina, hicieron posible la recuperación de la democracia.

La paulatina recuperación del Estado de derecho en los años ochenta en Sudamérica dio paso a gobiernos democráticos que fueron delineando las respuestas a las violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos de la forma en que, por su base de sustentación, creyeron posible.

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Resulta interesante tomar, como indicador de los problemas que en materia de derechos humanos se fueron presentando en Argentina, a los distintos casos presentados contra el país ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos.

De la compulsa de dichos casos podemos diferenciar una primera etapa signada por peticiones vinculadas con las violaciones a los derechos humanos cometidas por la pasada dictadura militar en nuestro país y por las respuestas que intentaron darles los gobiernos democráticos que asumieron el poder en esa etapa de transición.

A partir de 1994 aproximadamente, se inicia un período en el que se presentaron casos propios de gobiernos democráticos y casos referidos a los resabios autoritarios sobre los que hubo que trabajar para fortalecer el proceso de democratización; por ejemplo, el caso Verbitsky, referido a la libertad de expresión (en virtud del cual se derogó la figura del «desacato» como parte de la solución amistosa del caso) o el caso Abella y otros, conocido como el caso La Tablada (el copamiento llevado a cabo por el MTP el 23 y 24 de enero de 1989), casos como Guardatti, Garrido y Baigorria (desapariciones forzadas a manos de la policía de Mendoza), Bulacio, etc. Éstos se mezclaron con casos referidos a garantías judiciales —casos tales como Bronstein y otros, Jiménez y X e Y sobre duración de los procesos, prolongación de las prisiones preventivas, requisas carcelarias, etc.

Esta brevísima caracterización da cuenta del tipo de problemas que se fueron presentando, particularmente en materia de derechos civiles y políticos.

Sin embargo, la recuperación de la democracia en Argentina puso fin a la epidemia a que hice referencia y corrió el velo de la preocupación social dejando descubierta la otra cara: la realidad en materia de derechos económicos, sociales y culturales que en la terminología del Dr. Zalaquet podríamos llamar endemia. Es ésta, sin dudas, una de las principales deudas pendientes de las democracias del Cono Sur.

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Ahora bien, si la deuda en materia de derechos económicos, sociales y culturales se encuentra pendiente, en materia de derechos civiles y políticos la recuperación de la democracia produjo la necesidad de llevar a cabo un cambio del paradigma que daba sustento a la política criminal del Estado en su conjunto. Se hizo necesario pasar de un paradigma represivo a uno nuevo, el paradigma preventivo. La seguridad dejó de ser la seguridad de un régimen impuesto y pasó a constituirse en la seguridad de los derechos. La función de las instituciones policiales debió redefinirse incorporando a la desarticulación delictiva la finalidad general de «resguardar la vigencia de los derechos».

La vigencia del nuevo paradigma sumada a la necesaria ampliación de la idea de una política criminal en sentido amplio —esto es, que abarque no sólo lo policial, judicial y penitenciario, sino también las políticas sociales, culturales y económicas—, aun luego de transcurridos más de 20 años de recuperada la democracia en nuestro país, todavía constituye una tarea inconclusa. De allí que resulte necesario diseñar, implementar, ejecutar y auditar políticas públicas que permitan:

  • profundizar la tarea de democratización en todos los ámbitos;
  • dar respuesta concreta a los casos de violaciones a los derechos humanos que se produzcan incidiendo sobre las causas que los originan;
  • dar respuesta a las violaciones cometidas por las dictaduras militares de la región.

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1. Un modelo de política pública en materia de prevención de la tortura

Se me ha convocado para describir brevemente la experiencia recogida en la provincia de Buenos Aires al diseñar e implementar una política pública específica en materia de derechos humanos: el Programa Provincial de Prevención de la Tortura de la Provincia de Buenos Aires.

Este Programa constituyó una de las prioridades de la gestión de la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires (en adelante SDH). Dicha Secretaría fue creada en enero de 2002 y se designó al Lic. Jorge Taiana (que venía de culminar su gestión como secretario ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) como primer secretario de Derechos Humanos.

La provincia de Buenos Aires cuenta con 14 millones de habitantes, 307.000 kilómetros cuadrados, un 16% (datos del INDEC, 2001) de la población con necesidades básicas insatisfechas y prácticamente la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza. Asimismo, según datos del 2002, se cometen 300.000 delitos por año. A ello debe sumarse una historia negra de las fuerzas de seguridad provinciales en materia de violaciones a los derechos humanos.

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La posibilidad de definir la estructura de funcionamiento de la SDH desde el inicio permitió adecuar la estructura a los problemas y no a la inversa; de allí que se adoptara como definición inicial la creación de dos grandes áreas de trabajo: la de Protección y Promoción de Derechos Humanos y la de Igualdad de Oportunidades; ello de manera de poder encarar prioritariamente el trabajo en torno a la vigencia de los derechos civiles aunque sin descuidar el abordaje de los derechos económicos, sociales y culturales, al menos desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades.

Las prácticas, estructuras y paradigmas autoritarios que impregnaron a la sociedad aún no fueron eliminados y la democratización de las instituciones tampoco se ha alcanzado acabadamente. En ese contexto, la vigencia del derecho a la integridad personal era, sin dudas una de las que más palmariamente se encontraba bajo sospecha.

De ello daba cuenta la cantidad de casos de torturas y apremios denunciados, los cuestionamientos de las ONG nacionales y de los mecanismos internacionales de protección, así como las denuncias de los propios funcionarios del más alto nivel (la Suprema Corte de la provincia, la Procuración General de la provincia, la Defensoría de Casación, entre otros).

Como indicadores del nivel de estas prácticas, en virtud de la información recabada a través del Banco de Datos de Casos de Torturas y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, creado en virtud de la resolución nº 13/2000 del Sr. defensor ante el Tribunal de Casación, se desprendía que desde marzo de 2000 a abril de 2002 se habían registrado más de 900 casos de apremios ilegales.

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En igual sentido, la Suprema Corte de Justicia señaló en su acuerdo 3012 que, desde septiembre de 2000 a octubre de 2001, se registraron más de mil denuncias por apremios o maltratos a niños, niñas y jóvenes bajo Patronato del Estado.

En virtud de ello, se resolvió establecer como tarea prioritaria de la SDH trabajar en el diseño y la implementación de un programa integral de prevención de la tortura, tomando los estándares internacionales relevantes en la materia.

Se procedió entonces a sistematizar los estándares que emanan de los instrumentos internacionales de derechos humanos relativos a la tortura. Se relevaron:

  • la Declaración Universal de Derechos Humanos;
  • la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
  • el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
  • la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
  • la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (ONU);
  • la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (OEA);
  • el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de hacer cumplir la Ley;
  • los Principios de Ética Médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes;
  • los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
  • el conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión;
  • las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos;
  • los Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos;
  • las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad;
  • los Informes y la jurisprudencia en casos individuales de los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos;
  • las observaciones a los informes periódicos de los Estados, particularmente las emitidas por el CAT y el CDH;
  • los informes del relator especial de Naciones Unidas sobre la cuestión de la tortura;
  • las observaciones generales de los comités, particularmente las nos 9 y 20 del Comité de Derechos Humanos;
  • el Manual para la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (Protocolo de Estambul).

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La recopilación de estándares internacionales aplicables resulta de gran ayuda para el diseño de políticas públicas, pero deben siempre tenerse en cuenta las particularidades del problema a ser abordado con sus matices y especificidades en la cultura y el ámbito en que va a desarrollarse la política pública.

De hecho, los estándares que emanan de los instrumentos internacionales constituyen pisos o mínimos de protección y deben tomarse en cuenta las mejores garantías o reconocimientos que tengan los distintos derechos dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales.

En ese sentido, y a título de ejemplo, cabe mencionar que al momento de identificar la mejor tipificación de la tortura a efectos de ser adoptada por el programa, se constató que la normativa nacional resulta más protectora del derecho a la integridad personal, ya que el tipo penal tortura(*1) en el ámbito interno, a diferencia de lo dispuesto por la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes no exige una finalidad.(*2)

Dada la magnitud del problema y a los efectos de contar con la mejor herramienta posible para enfrentarlo, se decidió:

  • la creación de un programa especial e integral;
  • que la decisión emanara de la máxima autoridad de la provincia (así, el programa fue creado por el decreto 1404/02 del Sr. gobernador de la PBA);
  • que se incorporara de alguna forma a la conducción del programa a los distintos estamentos del Estado involucrados con la cuestión;
  • que se diera participación activa y concreta a la sociedad civil.

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2. Programa Provincial de Prevención de la Tortura(Pre.Tor)

El programa (en adelante, Pre.Tor) tuvo por objeto crear las condiciones necesarias para atacar la subsistencia de prácticas y culturas autoritarias que lesionan el derecho a la integridad personal.

La ocurrencia de casos de torturas y malos tratos impone la obligación a todos los poderes del Estado, y al Ejecutivo en particular, de:

  • revisar y remover las deficiencias estructurales que tornan posible la ocurrencia de actos de tortura;
  • adecuar el funcionamiento institucional de manera de dar rápida respuesta a los casos de tortura;
  • fomentar el fortalecimiento de una cultura de vigencia de los derechos que se constituya en una herramienta eficaz para erradicar definitivamente estas prácticas que ofenden la dignidad del ser humano.

Propósito y estructura del programa

El Pre.Tor tuvo como propósito el de: Proponer, implementar y ejecutar políticas y acciones que tengan por objeto fomentar, en cuanto a lo que a la responsabilidad del Estado refiere, la vigencia del derecho a la integridad personal y al trato humano en todo el territorio de la Provincia de Buenos Aires.

A los efectos de dar cumplimiento al propósito y los objetivos generales establecidos, el programa presentó cinco áreas de trabajo interrelacionado:

  • Área de promoción;
  • Área de seguimiento;
  • Área de investigación;
  • Área de reformas estructurales;
  • Área de transparencia y control del programa.

A continuación se presenta el organigrama de funcionamiento de las distintas áreas de trabajo.

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El Pre.Tor funcionó en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos y se estableció un Consejo Consultivo. Dicho Consejo fue presidido por el Sr. secretario de Derechos Humanos y se integró a él a representantes (con rango de subsecretarios) de los ministerios de Justicia y Seguridad, Gobierno y Desarrollo Humano y Trabajo. Luego, con la división de los ministerios de Seguridad por un lado y Justicia por otro, se incorporó a un nuevo subsecretario. El Ministerio de Justicia y Seguridad, dado que de él dependía el Servicio Penitenciario y la Policía provincial, así como la relación con el Poder Judicial y el Congreso; el Ministerio de Desarrollo Humano, dado que de él dependía la política sobre minoridad, así como los institutos de menores; el Ministerio de Gobierno, dado que de él dependía la relación del gobierno provincial con los distintos municipios.

Dicho Consejo Consultivo tenía a su cargo la determinación de:

  • las prioridades;
  • los modos de implementación de los objetivos;
  • las actividades.

Conforme lo dispuesto por el artículo 3 del decreto, los organismos del Poder Ejecutivo deben atribuir atención preferencial a los requerimientos que se les efectúen en el cumplimiento de los objetivos del programa.

Todo ello en el entendimiento de la necesidad de involucrar a la mayor cantidad de áreas, de manera de comprometer a todos los ámbitos del Ejecutivo en las acciones del programa.

El cumplimiento de los objetivos del programa requería la colaboración activa de todos los estamentos de la sociedad; por este motivo se invitó a los poderes Legislativo y Judicial, al Ministerio Público y a la comunidad a prestar su colaboración activa en la implementación del Pre.Tor (artículo 4 del decreto).

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El trabajo en el marco de las cinco áreas se instrumentó a través de la constitución de unidades de coordinación (en adelante UC) de la Secretaría de Derechos Humanos, las que contarán, en su caso, con ámbitos de trabajo a los que se convocará a distintos actores estatales y no estatales. Las dependencias del Poder Ejecutivo involucradas en el programa debían designar funcionarios responsables del trabajo al que se los convoque por parte del órgano ejecutor, de una jerarquía no inferior a director provincial o equivalente.

El programa previó un período de trabajo 2002-2003 dividido en etapas, al finalizar las cuales se presentaría un informe de avances parciales y metas alcanzadas. La duración de las etapas sería definida por la SDH.

Áreas de trabajo del programa:

Las distintas áreas de trabajo son:

Área de Promoción

El trabajo en el marco de esta área tuvo como objetivo general el de incidir en la formación, capacitación y concientización respecto de la importancia de conocer, respetar y garantizar el derecho a la integridad personal, en particular en la actuación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

Los objetivos específicos fueron:

  1. Profundizar la formación del personal policial, penitenciario y de los institutos de menores en materia de prevención de la tortura. A los efectos de analizar el actual estado de situación en materia de formación del personal policial, penitenciario y de institutos de menores —abarcando la formación inicial y la formación durante la carrera (en particular para los ascensos escalafonarios)—, la UC relevó y analizó:
    • la existencia de contenidos específicos en materia de prevención de la tortura o de derechos humanos en las distintas instituciones, indicando la carga horaria, así como el porcentual de dicha carga respecto de la totalidad de la formación, la modalidad de la carrera profesional (si es cerrada o abierta, si es una materia específica o contenidos en otras materias, si se presenta como un como módulo de actualización, profundización, etc.). En todos los caso se deberá incluir el programa de la materia/módulo/ curso/seminario, así como el perfil del cuerpo docente que lo imparte y la bibliografía o material de referencia que se utiliza, con la fecha de publicación/edición de dicho material;
    • los mecanismos de incorporación y permanencia del personal;
    • el test psicofísico de ingreso;
    • indagar si antecedentes penales y/o de violaciones a los derechos humanos constituyen impedimentos para la incorporación o para la evolución en la carrera profesional
    • todo otro dato o cuestión que resulte de interés de la UC.
    La UC propuso la reformulación de la formación del citado personal a la luz de las conclusiones a las que se arribara, debiendo los ministerios respectivos establecer los mecanismos de implementación de las reformas indicadas.
    La UC podía solicitar la opinión de expertos o técnicos en materias determinadas.
    A los efectos de incidir en la formación de la comunidad en su conjunto, se propuso como línea de trabajo la formalización de acuerdos específicos con las universidades nacionales con asiento en la provincia y otras instituciones a fin de incorporar contenidos específicos en materia de prevención de la tortura.
  2. Capacitar al personal policial, penitenciario y de institutos de menores respecto del alcance del derecho a la integridad personal, así como de las consecuencias en materia de responsabilidad penal individual y de responsabilidad estatal por las violaciones a dicho derecho. La UC tuvo a su cargo también el diseño y la ejecución de un plan de actividades de capacitación. Para ello se convocó a los ministerios de Justicia y Seguridad (áreas policial y penitenciaria) y a los de Trabajo y de Desarrollo Humano. Se previó la realización de no menos de seis actividades de capacitación por semestre dirigidas al personal policial, penitenciario y de institutos de menores. Las actividades a realizarse debían tomar en cuenta la necesidad tanto de capacitar al personal jerárquico como intermedio e ingresante, así como a los formadores de dichos funcionarios. Al finalizar el programa, la totalidad del personal jerárquico (penitenciario, policial y de institutos de menores) debía haber participado de por lo menos una actividad de capacitación. A los efectos del diseño y la ejecución de las acciones se convocaría a instituciones educativas u otras que cuenten con institutos de capacitación o áreas que realicen ese tipo de actividades.
  3. Capacitar a magistrados, fiscales, defensores oficiales y funcionarios judiciales respecto de los estándares en materia de prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. A los efectos de diseñar y ejecutar el plan de actividades de capacitación se propuso la realización de actividades conjuntas con la Suprema Corte de Justicia, la Procuración General, la Defensoría de Casación Penal, la Asociación de Magistrados y los colegios de abogados y universidades nacionales con asiento en la provincia, y otras instituciones de jerarquía académica. Con el objeto de potenciar y articular los esfuerzos interinstitucionales se promovió la formalización de convenios/acuerdos con las estructuras existentes en materia de capacitación dependientes de la Suprema Corte de la Provincia, la Procuración General y la Defensoría de Casación.
  4. Concientizar a las personas privadas de libertad respecto de los derechos que las asisten en materia de integridad personal y de los recursos disponibles en caso de ser violado dicho derecho. La UC tuvo a su cargo, asimismo, el diseño y la realización de las acciones necesarias tendientes al cumplimiento del objetivo. Entre ellas:
    • confección y entrega a toda persona privada de libertad de una cartilla informativa respecto de los derechos que la asisten y los recursos disponibles en caso de ser vulnerados dichos derechos; • promoción de la obligatoriedad de entrega de la citada cartilla;
    • puesta en marcha de un servicio telefónico gratuito a los efectos de evacuar consultas de las personas privadas de la libertad en cuanto a los derechos que las asisten;
    • incorporación a las bibliotecas o centros de documentación de los establecimientos penitenciarios o policiales de la normativa básica en materia de derechos humanos (Constitución Nacional, instrumentos internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional y Constitución Provincial);
    • promoción de convenios de cooperación con instituciones gubernamentales, estatales o no gubernamentales a los efectos de realizar acciones que fortalezcan el cumplimiento del objetivo.
  5. Concientizar a la comunidad en general de los derechos que la asisten en materia de integridad personal y de los recursos disponibles en caso de ser violado dicho derecho. La UC, convocando a representantes del Ministerio de Seguridad y Justicia (áreas policial y penitenciaria), de la Dirección General de Escuelas y de la Secretaría General (área de comunicación y difusión) diseñó y comenzó a implementar el plan de acciones tendientes al cumplimiento del objetivo. Entre ellas:
    • ciclos de conferencias;
    • talleres;
    • producción de material informativo;
    • campañas de difusión;
    • concursos.

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Área de Seguimiento

El trabajo en el marco de esta área tuvo como objetivo general el de incidir en la prevención, investigación y sanción de los casos de torturas y malos tratos. Los objetivos específicos fueron:

  1. Prevenir la ocurrencia de casos de torturas y malos tratos.
  2. Recibir denuncias por torturas y malos tratos y agilizar la respuesta estatal a ellas.
  3. Recopilar información oficial relacionada con el derecho de las personas privadas de libertad y los casos de torturas y malos tratos. A efectos de cumplimentar dichos objetivos se diseñaron cuatro tipos de acciones:
    1. visitas a cárceles, comisarías, institutos penales y lugares donde se alojen niños, niñas y adolescentes;
    2. recepción y tramitación de denuncias;
    3. recopilación de información;
    4. evaluación y propuestas de seguimiento;

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Visitas a dependencias oficiales que alojan personas

Se llevaron a cabo visitas periódicas, programadas o sin previo aviso, a establecimientos carcelarios, policiales e institutos de menores. A dichos efectos se invitó a la UC a representantes (con rango no inferior a director provincial o equivalente) del Ministerio de Justicia y Seguridad (área penitenciaria y policial), el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa, la Subsecretaría de Minoridad y la Suprema Corte de Justicia. De la misma forma, se invitó a representantes de organizaciones no gubernamentales, instituciones religiosas y asociaciones de la comunidad, para que participen de estas visitas.

Recepción y tramitación de denuncias

La Secretaría de Derechos Humanos puso en marcha una línea telefónica de acceso gratuito para denunciar casos de torturas y malos tratos. Asimismo, el Pre.Tor recibió denuncias en forma escrita, en ocasión de visitas o por presentación de interesados. A los efectos de la tramitación y respuesta de las denuncias se promovió la creación de:

  • un Cuerpo Especial de Fiscales, quienes formularán e instarán los procesos correspondientes;
  • un Cuerpo Especial de Instructores, a fin de instar los sumarios administrativos correspondientes.

Información

La Secretaría de Derechos Humanos recopiló y sistematizó información periódica relativa a:

  • cantidad de personas alojadas en Comisarías y establecimientos carcelarios e institutos de menores;
  • características de la población alojada en dichas dependencias;
  • cupos de alojamiento;
  • cantidad de casos de torturas y malos tratos denunciados (y no denunciados), a cuyos efectos promoverá el fortalecimiento del banco de datos de la Defensoría de Casación Penal, cuya información nutrirá a esta subárea;
  • otras.

Evaluación y propuestas

A esta subárea del componente se convocó a la UC a representantes (con rango no inferior a director provincial o equivalente) del Ministerio de Justicia y Seguridad, la Procuración General, la Subsecretaría de Minoridad, la Defensoría de Casación y la Suprema Corte de Justicia.

Allí se analizaría la información de la evolución de la situación en materia de torturas y malos tratos, a fin de detectar problemas específicos, proponer y, en su caso, ejecutar acciones tendientes a responder a la situación de coyuntura. Asimismo se podrán ejecutar auditorias puntuales.

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Área de Investigación

A los efectos de proponer las reformas necesarias para la plena vigencia y respeto del derecho a la integridad personal, resultaba necesario realizar estudios y análisis que permitieran detectar con claridad las disfunciones que puedan derivarse de la normativa vigente o de las prácticas que resulte necesario revisar. El objetivo general del área fue el de fortalecer la respuesta del Estado en casos de tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes. Los objetivos específicos fueron:

  1. Estudiar y analizar en profundidad causas judiciales vinculadas a denuncias por vulneración al derecho a la integridad personal.
  2. Estudiar y analizar los sumarios de responsabilidad administrativa instruidos contra agentes del Estado, por situaciones de lesión al derecho a la integridad personal.
  3. Proponer las modificaciones necesarias, a partir del relevamiento realizado.
  4. Identificar prácticas judiciales y administrativas que signifiquen una afectación del derecho a la integridad personal.
  5. Medir el grado de violación del derecho a la integridad personal, mediante la elaboración de indicadores y diagnósticos.
  6. Elaborar el diagnóstico inicial, durante el primer semestre.

Área de Reformas Estructurales

Por medidas estructurales se entienden aquellas que se ven como útiles o necesarias para posibilitar o facilitar la erradicación de conductas de tortura y malos tratos. Para determinar cuáles son estas medidas es necesario examinar los ámbitos en los cuales se producen las situaciones y verificar qué aspectos estructurales del servicio estatal inciden en la existencia de las prácticas. Esos ámbitos son, principalmente, los centros de detención: comisarías y unidades penales en el caso de adultos; comisarías, centros de registro y ubicación e institutos, en el caso de niños y adolescentes. Los aspectos estructurales se relacionan con la superpoblación y con las deficiencias en las medidas de tratamiento. Las reformas estructurales refieren a:

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  1. las reformas a la normativa, cuando la actualmente vigente no contemple adecuadamente el desarrollo de medidas que protejan o promuevan el derecho a la integridad;
  2. el fortalecimiento de políticas innovadoras en relación con las personas en conflicto con la ley penal. El objetivo general fue proponer las modificaciones normativas necesarias y favorecer la puesta en práctica de cambios estructurales y en las políticas del Estado provincial, de modo de proteger de manera más eficaz el derecho a la integridad personal.

Los objetivos específicos fueron:

  1. Proponer modificaciones a la normativa vigente, de modo que contemple de mejor manera:
    1. la garantía de la protección del derecho a la integridad personal;
    2. la existencia de respuestas institucionales acordes, y las medidas judiciales y administrativas necesarias para la integral reparación, para el caso de lesión del derecho a la integridad personal.
    En este sentido, se propuso realizar un análisis de la normativa vigente y la formulación de propuestas de modificación en los casos en que no contemple adecuadamente el respeto del derecho a la integridad personal. Al respecto se realizó un detalle inicial de la normativa y cuestiones a ser relevadas. De la misma manera, se buscó el establecimiento de estándares mínimos para asegurar el respeto al derecho a la integridad personal, destinados al cumplimiento por parte del personal del Estado.
  2. Proponer modificaciones a procedimientos de responsabilidad administrativa y reglamentos internos de las agencias del Estado que tienen personas bajo custodia. En el marco de este objetivo se propuso un trabajo a fin de revisar tanto los procedimientos formales de investigación administrativa en la policía, el servicio penitenciario y el Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo; asimismo, se planteó analizar los mecanismos de supervisión y control jerárquicos.
  3. Encarar tareas de transformación en la organización y el funcionamiento de las dependencias relacionadas con la aprehensión y custodia de personas. Se propugnó la elaboración de una propuesta y gestión ante los organismos pertinentes para reducir el tiempo de permanencia de los detenidos en las comisarías. En el especial caso de los niños y adolescentes. Se promovería la adopción de instrucciones específicas en materia de prevención de la tortura, así como respecto de la investigación de casos.
  4. Favorecer la aplicación de medidas alternativas a la privación de la libertad. Con este propósito, se trabajará en la elaboración y presentación de una propuesta para fortalecer la aplicación de medidas alternativas a la privación de la libertad; a la vez, se realizará un seguimiento de la aplicación de medidas alternativas y de planes piloto.
  5. Recomendar y favorecer la aplicación de medidas que eleven la calidad de los tratamientos a las personas privadas de su libertad o institucionalizadas.

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Área de Transparencia y Control del programa

Constituye una exigencia de toda gestión de gobierno la transparencia y el control comunitario de la actuación pública. En ese sentido resultó imprescindible que el programa contara con un componente que incorporara a las organizaciones de la comunidad en el control y la ejecución del Pre.Tor. El objetivo general del área fue el de controlar la ejecución del programa, informando a la sociedad sobre su desarrollo y facilitar el acceso de la comunidad a la información en materia del derecho a la integridad personal. Los objetivos específicos son:

  1. Brindar informes periódicos públicos.
  2. Desarrollar mecanismos de propuestas de la comunidad sobre el desarrollo del programa.
  3. Controlar la adecuada ejecución del programa y el cumplimiento de los compromisos que les corresponden a las distintas agencias del Estado mediante el control de la comunidad.
  4. Difundir las actividades del Programa Provincial de Prevención de la Tortura.

Acciones

El Programa fue ejecutado cabalmente durante las primeras dos gestiones que estuvieron a cargo de la SDH (año 2002 y junio de 2003). Entre las principales acciones ejecutadas pueden mencionarse:

  • la emisión de diversos informes especiales presentados en casos individuales ante el Poder Judicial (informes en los casos Díaz, SUTEBA, Amarilla, casos de parapléjicos, etc.);
  • la formulación de diversas propuestas de cambios estructurales (incorporación de causales en los sumarios administrativos policiales, propuesta de verificación de antecedentes en materia de violaciones a los derechos humanos del personal de fuerzas de seguridad, propuesta de modificación al régimen de sumarios administrativos penitenciarios, modificación de régimen en institutos de menores de máxima seguridad, etc.);
  • la confección de una matriz de relevamiento de causas judiciales;
  • la ejecución de una primera etapa de relevamiento de causas judiciales con un informe inicial respecto de las deficiencias detectadas;
  • la confección de una base de datos que fue puesta en su momento on line con una serie de indicadores respecto del derecho a la integridad personal. Se presentó allí información respecto de:
    • los casos por torturas y apremios registrados en las bases de datos de la Defensoría de Casación, la Procuración de la Provincia y la Subsecretaría del Patronato de Menores de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia, consolidando dicha información y presentándola por año, departamento judicial y desagregando el tipo de modalidad de la tortura o apremio, así como la cantidad de casos en que las víctimas fueron menores;
    • la cantidad de personas privadas de la libertad, según establecimiento penitenciario o policial, indicando cupos de alojamiento, discriminado ello por fecha;
    • a cantidad de establecimientos policiales o penitenciarios por departamento judicial, indicando, además, cantidad de delitos por año y cantidad de enfrentamientos policiales;
    • los casos de torturas y apremios denunciados ante la SDH discriminando por fecha, modalidad, lugar y fuerza de seguridad (a cuyos efectos se constituyó una base de datos específica);
  • el fortalecimiento del área de denuncias de la SDH;
  • el seguimiento especial a casos paradigmáticos;
  • diversos cursos internacionales de capacitación dirigidos a policía y fiscales;
  • actividades de sensibilización dirigidas a ingresantes a fuerzas de seguridad (con participación del Premio Nobel de la Paz Adolfo Pérez Esquivel);
  • capacitación a funcionarios de institutos de menores;
  • producción del material de difusión Qué hacer si te detienen y acuerdo con la Dirección General de Escuelas para distribuirlo entre todos los alumnos del polimodal (300.000 ejemplares);
  • confección de una cartilla de derechos de los detenidos para ser entregada a la población carcelaria;
  • numerosas visitas a Comisarías, unidades penitenciarias e institutos de menores (en estos últimos se convocó a miembros de ONG para efectuar visitas conjuntas);
  • observaciones a proyectos de ley referidos al tema;
  • informes especiales sobre cuestiones centrales en los que se incorporó un diagnóstico sobre el problema y propuestas de acción concretas; entre los principales se pueden mencionar:
    • un Informe preliminar sobre la formación de las fuerzas de seguridad de la provincia;
    • un Informe general sobre superpoblación en unidades penitenciarias y comisarías de la provincia de Buenos Aires (mayo 2002);
    • el Informe preliminar: El tratamiento de la tortura ante el sistema penal de la provincia de Buenos Aires (octubre 2002).

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En este último informe se da cuenta de la «prácticamente nula respuesta del sistema penal ante los casos de torturas y apremios; ello, sin dudas, contribuye a la impunidad de estos casos, fenómeno que retroalimenta la ocurrencia de nuevos casos». Asimismo, se indica que: […] del análisis de la información que surge particularmente del relevamiento realizado por la Procuración General, como del seguimiento de casos puntuales que realiza esta Secretaría, se pueden desprender algunas conclusiones respecto de una de las causas principales que inciden en la consagración de la impunidad: la desnaturalización de los tipos penales y sus consecuencias.(*3)

De esta desnaturalización dan cuenta los siguientes datos: […] la cantidad de causas iniciadas y tramitadas en la provincia en el período 1998-2002 (primeros meses) por apremios y torturas, resulta por demás elocuente. De un relevamiento realizado por la Procuración General de la de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia respecto de 12 departamentos judiciales (de un total de 18) y sobre un total de 3.013 causas cuyas carátulas refieren a los delitos de torturas y apremios ilegales, 3.010 corresponden a apremios y sólo 3 a torturas. Asimismo, debe remarcarse que de esas causas:

  • 1.062 se encuentran en trámite (en investigación preliminar)
  • de las restantes 1951 que se encontraban en condición de acusar por los delitos de apremios ilegales/tortura en sólo 30 se hizo (fueron elevadas a juicio); esto quiere decir que en las restantes 1921 se estimó que no había mérito para acusar (1.856 fueron archivadas; 54 fueron desestimadas; 3 fueron sobreseídas, 7 fueron desistidas y en 1 fue suspendido el juicio a prueba). Esto significa que en sólo el 1,5 % de las causas que se iniciaron se elevó el caso a juicio, siendo necesario aclarar, adicionalmente, que no en todas las causas necesariamente se arribó a una sentencia condenatoria. En particular, los únicos 3 casos de torturas fueron archivados.4

Lamentablemente no se cuenta con información precisa por parte de la actual gestión al frente de la SDH respecto de los avances o dificultades en la implementación del Pre.Tor; sin embargo, atento al compromiso del Gobierno provincial puesto de manifiesto oportunamente en el lanzamiento del plan, descuento el compromiso de continuar trabajando en pos de una mayor vigencia del derecho a la integridad personal en la provincia de Buenos Aires.

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Alejandro Kawabata

Director del Departamento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Lanús, Argentina.

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NOTAS

*1Con relación a la tipificación de la tortura, el Código Penal refiere a ella en el artículo 144 ter. En su numeral 3, dicho artículo establece: «Por tortura se entenderá no solamente los tormentos físicos, sino también la imposición de sufrimientos psíquicos, cuando éstos tengan gravedad suficiente». El numeral 1 in fine del citado artículo, establece: «Es indiferente que la víctima se encuentre jurídicamente a cargo del funcionario, bastando que éste tenga sobre aquélla poder de hecho».

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*2El artículo 1 de dicha Convención establece: «A los efectos de la presente Convención, se entenderá por el término ‘tortura’ todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia». La Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura contiene una definición superadora en ese sentido ya que en su artículo segundo, si bien enumera fines, la enumeración se encuentra abierta.

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*3De dicho documento se desprende que: «Las consecuencias de esta práctica son extremadamente preocupantes:

  • » el tipo penal de apremios ilegales tiene una pena sensiblemente inferior (1 a 5 años e inhabilitación especial por el doble de tiempo) al de torturas (reclusión o prisión de 8 a 25 años e inhabilitación absoluta y perpetua para la tortura);
  • » el delito de apremios ilegales resulta excarcelable dado que la pena máxima que prevé es inferior a 6 años (conf. art. 169 del Código Procesal Penal de la Provincia) mientras que el de tortura, dado que la pena máxima supera los 6 años, no es excarcelable;
  • » la tipificación como apremios ilegales de hechos que en realidad no lo son, impide el análisis que necesariamente debe producirse luego de encuadrar un caso como tortura; en efecto, los arts. 144 quater y 144 quinto tipifican los delitos de omisión de denuncia y de falta de la debida diligencia; estos sólo se pueden investigar como tales si previamente se tiene por acreditado un caso de torturas; el encuadramiento de un hecho como apremios ilegales (o cualquier otra figura), inhibe la posibilidad de aplicar los delitos indicados en los dos artículos citados; sólo podrá investigarse la comisión del delito de incumplimiento de los deberes de funcionario público que resulta totalmente autónomo como figura del delito apremios ilegales. »Debe remarcarse que los delitos de omisión de denuncia y de falta de la debida diligencia citados resultan de nula aplicación a pesar de estar previstos en el Código Penal; como se desprende del análisis del relevamiento practicado no existe ninguna causa en la que se haya investigado la comisión de estos delitos en los departamentos judiciales citados entre 1998 y el corriente año. La correcta aplicación de estas figuras permitiría establecer la responsabilidad, por ejemplo, por no haber actuado evitando la ocurrencia de torturas en Comisarías o establecimientos carcelarios recayendo la responsabilidad de ello sobre el titular de la Comisaría o sobre el Director del Penal en su caso. Evidentemente, la utilización correcta de estas figuras traería aparejado un elemento disuasivo que fortalecería el control de la actuación de los subordinados por parte de los superiores, así como una herramienta eficaz para el establecimiento de las responsabilidades que le caben a todo responsable de una dependencia en la que se producen hechos de tortura».

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