En el ámbito universal, tuvieron que darse los horrores de la Segunda Guerra Mundial para que la comunidad internacional tomara conciencia de la necesidad de realizar esfuerzos coordinados y conjuntos a fin de velar por la paz y la seguridad internacionales. En nuestro país y en la región, también se tuvo que pasar por una experiencia que conmovió y horrorizó a nuestros pueblos para que se tomara conciencia de las consecuencias del ejercicio arbitrario e ilimitado del monopolio de la fuerza por parte del Estado.
Los derechos humanos tuvieron su marca de fuego y horror en nuestro país a partir de la represión desatada desde el gobierno de facto que usurpó el poder entre 1976 y 1983. Fue como consecuencia de la sistemática y masiva violación de los derechos elementales de las personas que los argentinos comenzaron a tomar conciencia de los derechos humanos; en el nivel internacional, lamentablemente, Argentina tiene el triste privilegio de haber nutrido al derecho internacional de los derechos humanos con dos figuras que dan testimonio de lo ocurrido en aquellos años: la figura de la desaparición forzada de personas (creación del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas en 1980) y la incorporación a la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño del derecho a la identidad consagrado en su artículo 8.
Ahora bien, lo ocurrido en Argentina no fue un caso aislado; la región sufrió en esos años golpes militares y represión estatal. Recurriendo a la terminología que utiliza el Dr. José Zalaquet, las dictaduras militares desataron a partir de los años setenta una epidemia en materia de violaciones a los derechos humanos en toda la región. La reacción de los familiares de las víctimas comenzó a hacerse sentir al igual que la presión internacional. Ello, entre otras causas, así como la debacle militar en la guerra de las Malvinas con relación a Argentina, hicieron posible la recuperación de la democracia.
La paulatina recuperación del Estado de derecho en los años ochenta en Sudamérica dio paso a gobiernos democráticos que fueron delineando las respuestas a las violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos de la forma en que, por su base de sustentación, creyeron posible.
Resulta interesante tomar, como indicador de los problemas que en materia de derechos humanos se fueron presentando en Argentina, a los distintos casos presentados contra el país ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
De la compulsa de dichos casos podemos diferenciar una primera etapa signada por peticiones vinculadas con las violaciones a los derechos humanos cometidas por la pasada dictadura militar en nuestro país y por las respuestas que intentaron darles los gobiernos democráticos que asumieron el poder en esa etapa de transición.
A partir de 1994 aproximadamente, se inicia un período en el que se presentaron casos propios de gobiernos democráticos y casos referidos a los resabios autoritarios sobre los que hubo que trabajar para fortalecer el proceso de democratización; por ejemplo, el caso Verbitsky, referido a la libertad de expresión (en virtud del cual se derogó la figura del «desacato» como parte de la solución amistosa del caso) o el caso Abella y otros, conocido como el caso La Tablada (el copamiento llevado a cabo por el MTP el 23 y 24 de enero de 1989), casos como Guardatti, Garrido y Baigorria (desapariciones forzadas a manos de la policía de Mendoza), Bulacio, etc. Éstos se mezclaron con casos referidos a garantías judiciales —casos tales como Bronstein y otros, Jiménez y X e Y sobre duración de los procesos, prolongación de las prisiones preventivas, requisas carcelarias, etc.
Esta brevísima caracterización da cuenta del tipo de problemas que se fueron presentando, particularmente en materia de derechos civiles y políticos.
Sin embargo, la recuperación de la democracia en Argentina puso fin a la epidemia a que hice referencia y corrió el velo de la preocupación social dejando descubierta la otra cara: la realidad en materia de derechos económicos, sociales y culturales que en la terminología del Dr. Zalaquet podríamos llamar endemia. Es ésta, sin dudas, una de las principales deudas pendientes de las democracias del Cono Sur.
Ahora bien, si la deuda en materia de derechos económicos, sociales y culturales se encuentra pendiente, en materia de derechos civiles y políticos la recuperación de la democracia produjo la necesidad de llevar a cabo un cambio del paradigma que daba sustento a la política criminal del Estado en su conjunto. Se hizo necesario pasar de un paradigma represivo a uno nuevo, el paradigma preventivo. La seguridad dejó de ser la seguridad de un régimen impuesto y pasó a constituirse en la seguridad de los derechos. La función de las instituciones policiales debió redefinirse incorporando a la desarticulación delictiva la finalidad general de «resguardar la vigencia de los derechos».
La vigencia del nuevo paradigma sumada a la necesaria ampliación de la idea de una política criminal en sentido amplio —esto es, que abarque no sólo lo policial, judicial y penitenciario, sino también las políticas sociales, culturales y económicas—, aun luego de transcurridos más de 20 años de recuperada la democracia en nuestro país, todavía constituye una tarea inconclusa. De allí que resulte necesario diseñar, implementar, ejecutar y auditar políticas públicas que permitan:
Se me ha convocado para describir brevemente la experiencia recogida en la provincia de Buenos Aires al diseñar e implementar una política pública específica en materia de derechos humanos: el Programa Provincial de Prevención de la Tortura de la Provincia de Buenos Aires.
Este Programa constituyó una de las prioridades de la gestión de la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires (en adelante SDH). Dicha Secretaría fue creada en enero de 2002 y se designó al Lic. Jorge Taiana (que venía de culminar su gestión como secretario ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) como primer secretario de Derechos Humanos.
La provincia de Buenos Aires cuenta con 14 millones de habitantes, 307.000 kilómetros cuadrados, un 16% (datos del INDEC, 2001) de la población con necesidades básicas insatisfechas y prácticamente la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza. Asimismo, según datos del 2002, se cometen 300.000 delitos por año. A ello debe sumarse una historia negra de las fuerzas de seguridad provinciales en materia de violaciones a los derechos humanos.
La posibilidad de definir la estructura de funcionamiento de la SDH desde el inicio permitió adecuar la estructura a los problemas y no a la inversa; de allí que se adoptara como definición inicial la creación de dos grandes áreas de trabajo: la de Protección y Promoción de Derechos Humanos y la de Igualdad de Oportunidades; ello de manera de poder encarar prioritariamente el trabajo en torno a la vigencia de los derechos civiles aunque sin descuidar el abordaje de los derechos económicos, sociales y culturales, al menos desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades.
Las prácticas, estructuras y paradigmas autoritarios que impregnaron a la sociedad aún no fueron eliminados y la democratización de las instituciones tampoco se ha alcanzado acabadamente. En ese contexto, la vigencia del derecho a la integridad personal era, sin dudas una de las que más palmariamente se encontraba bajo sospecha.
De ello daba cuenta la cantidad de casos de torturas y apremios denunciados, los cuestionamientos de las ONG nacionales y de los mecanismos internacionales de protección, así como las denuncias de los propios funcionarios del más alto nivel (la Suprema Corte de la provincia, la Procuración General de la provincia, la Defensoría de Casación, entre otros).
Como indicadores del nivel de estas prácticas, en virtud de la información recabada a través del Banco de Datos de Casos de Torturas y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, creado en virtud de la resolución nº 13/2000 del Sr. defensor ante el Tribunal de Casación, se desprendía que desde marzo de 2000 a abril de 2002 se habían registrado más de 900 casos de apremios ilegales.
En igual sentido, la Suprema Corte de Justicia señaló en su acuerdo 3012 que, desde septiembre de 2000 a octubre de 2001, se registraron más de mil denuncias por apremios o maltratos a niños, niñas y jóvenes bajo Patronato del Estado.
En virtud de ello, se resolvió establecer como tarea prioritaria de la SDH trabajar en el diseño y la implementación de un programa integral de prevención de la tortura, tomando los estándares internacionales relevantes en la materia.
Se procedió entonces a sistematizar los estándares que emanan de los instrumentos internacionales de derechos humanos relativos a la tortura. Se relevaron:
La recopilación de estándares internacionales aplicables resulta de gran ayuda para el diseño de políticas públicas, pero deben siempre tenerse en cuenta las particularidades del problema a ser abordado con sus matices y especificidades en la cultura y el ámbito en que va a desarrollarse la política pública.
De hecho, los estándares que emanan de los instrumentos internacionales constituyen pisos o mínimos de protección y deben tomarse en cuenta las mejores garantías o reconocimientos que tengan los distintos derechos dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales.
En ese sentido, y a título de ejemplo, cabe mencionar que al momento de identificar la mejor tipificación de la tortura a efectos de ser adoptada por el programa, se constató que la normativa nacional resulta más protectora del derecho a la integridad personal, ya que el tipo penal tortura(*1) en el ámbito interno, a diferencia de lo dispuesto por la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes no exige una finalidad.(*2)
Dada la magnitud del problema y a los efectos de contar con la mejor herramienta posible para enfrentarlo, se decidió:
El programa (en adelante, Pre.Tor) tuvo por objeto crear las condiciones necesarias para atacar la subsistencia de prácticas y culturas autoritarias que lesionan el derecho a la integridad personal.
La ocurrencia de casos de torturas y malos tratos impone la obligación a todos los poderes del Estado, y al Ejecutivo en particular, de:
El Pre.Tor tuvo como propósito el de: Proponer, implementar y ejecutar políticas y acciones que tengan por objeto fomentar, en cuanto a lo que a la responsabilidad del Estado refiere, la vigencia del derecho a la integridad personal y al trato humano en todo el territorio de la Provincia de Buenos Aires.
A los efectos de dar cumplimiento al propósito y los objetivos generales establecidos, el programa presentó cinco áreas de trabajo interrelacionado:
A continuación se presenta el organigrama de funcionamiento de las distintas áreas de trabajo.
El Pre.Tor funcionó en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos y se estableció un Consejo Consultivo. Dicho Consejo fue presidido por el Sr. secretario de Derechos Humanos y se integró a él a representantes (con rango de subsecretarios) de los ministerios de Justicia y Seguridad, Gobierno y Desarrollo Humano y Trabajo. Luego, con la división de los ministerios de Seguridad por un lado y Justicia por otro, se incorporó a un nuevo subsecretario. El Ministerio de Justicia y Seguridad, dado que de él dependía el Servicio Penitenciario y la Policía provincial, así como la relación con el Poder Judicial y el Congreso; el Ministerio de Desarrollo Humano, dado que de él dependía la política sobre minoridad, así como los institutos de menores; el Ministerio de Gobierno, dado que de él dependía la relación del gobierno provincial con los distintos municipios.
Dicho Consejo Consultivo tenía a su cargo la determinación de:
Conforme lo dispuesto por el artículo 3 del decreto, los organismos del Poder Ejecutivo deben atribuir atención preferencial a los requerimientos que se les efectúen en el cumplimiento de los objetivos del programa.
Todo ello en el entendimiento de la necesidad de involucrar a la mayor cantidad de áreas, de manera de comprometer a todos los ámbitos del Ejecutivo en las acciones del programa.
El cumplimiento de los objetivos del programa requería la colaboración activa de todos los estamentos de la sociedad; por este motivo se invitó a los poderes Legislativo y Judicial, al Ministerio Público y a la comunidad a prestar su colaboración activa en la implementación del Pre.Tor (artículo 4 del decreto).
El trabajo en el marco de las cinco áreas se instrumentó a través de la constitución de unidades de coordinación (en adelante UC) de la Secretaría de Derechos Humanos, las que contarán, en su caso, con ámbitos de trabajo a los que se convocará a distintos actores estatales y no estatales. Las dependencias del Poder Ejecutivo involucradas en el programa debían designar funcionarios responsables del trabajo al que se los convoque por parte del órgano ejecutor, de una jerarquía no inferior a director provincial o equivalente.
El programa previó un período de trabajo 2002-2003 dividido en etapas, al finalizar las cuales se presentaría un informe de avances parciales y metas alcanzadas. La duración de las etapas sería definida por la SDH.
Las distintas áreas de trabajo son:
Área de Promoción
El trabajo en el marco de esta área tuvo como objetivo general el de incidir en la formación, capacitación y concientización respecto de la importancia de conocer, respetar y garantizar el derecho a la integridad personal, en particular en la actuación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
Los objetivos específicos fueron:
Área de Seguimiento
El trabajo en el marco de esta área tuvo como objetivo general el de incidir en la prevención, investigación y sanción de los casos de torturas y malos tratos. Los objetivos específicos fueron:
Visitas a dependencias oficiales que alojan personas
Se llevaron a cabo visitas periódicas, programadas o sin previo aviso, a establecimientos carcelarios, policiales e institutos de menores. A dichos efectos se invitó a la UC a representantes (con rango no inferior a director provincial o equivalente) del Ministerio de Justicia y Seguridad (área penitenciaria y policial), el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa, la Subsecretaría de Minoridad y la Suprema Corte de Justicia. De la misma forma, se invitó a representantes de organizaciones no gubernamentales, instituciones religiosas y asociaciones de la comunidad, para que participen de estas visitas.
Recepción y tramitación de denuncias
La Secretaría de Derechos Humanos puso en marcha una línea telefónica de acceso gratuito para denunciar casos de torturas y malos tratos. Asimismo, el Pre.Tor recibió denuncias en forma escrita, en ocasión de visitas o por presentación de interesados. A los efectos de la tramitación y respuesta de las denuncias se promovió la creación de:
Información
La Secretaría de Derechos Humanos recopiló y sistematizó información periódica relativa a:
Evaluación y propuestas
A esta subárea del componente se convocó a la UC a representantes (con rango no inferior a director provincial o equivalente) del Ministerio de Justicia y Seguridad, la Procuración General, la Subsecretaría de Minoridad, la Defensoría de Casación y la Suprema Corte de Justicia.
Allí se analizaría la información de la evolución de la situación en materia de torturas y malos tratos, a fin de detectar problemas específicos, proponer y, en su caso, ejecutar acciones tendientes a responder a la situación de coyuntura. Asimismo se podrán ejecutar auditorias puntuales.
Área de Investigación
A los efectos de proponer las reformas necesarias para la plena vigencia y respeto del derecho a la integridad personal, resultaba necesario realizar estudios y análisis que permitieran detectar con claridad las disfunciones que puedan derivarse de la normativa vigente o de las prácticas que resulte necesario revisar. El objetivo general del área fue el de fortalecer la respuesta del Estado en casos de tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes. Los objetivos específicos fueron:
Área de Reformas Estructurales
Por medidas estructurales se entienden aquellas que se ven como útiles o necesarias para posibilitar o facilitar la erradicación de conductas de tortura y malos tratos. Para determinar cuáles son estas medidas es necesario examinar los ámbitos en los cuales se producen las situaciones y verificar qué aspectos estructurales del servicio estatal inciden en la existencia de las prácticas. Esos ámbitos son, principalmente, los centros de detención: comisarías y unidades penales en el caso de adultos; comisarías, centros de registro y ubicación e institutos, en el caso de niños y adolescentes. Los aspectos estructurales se relacionan con la superpoblación y con las deficiencias en las medidas de tratamiento. Las reformas estructurales refieren a:
Los objetivos específicos fueron:
Área de Transparencia y Control del programa
Constituye una exigencia de toda gestión de gobierno la transparencia y el control comunitario de la actuación pública. En ese sentido resultó imprescindible que el programa contara con un componente que incorporara a las organizaciones de la comunidad en el control y la ejecución del Pre.Tor. El objetivo general del área fue el de controlar la ejecución del programa, informando a la sociedad sobre su desarrollo y facilitar el acceso de la comunidad a la información en materia del derecho a la integridad personal. Los objetivos específicos son:
El Programa fue ejecutado cabalmente durante las primeras dos gestiones que estuvieron a cargo de la SDH (año 2002 y junio de 2003). Entre las principales acciones ejecutadas pueden mencionarse:
En este último informe se da cuenta de la «prácticamente nula respuesta del sistema penal ante los casos de torturas y apremios; ello, sin dudas, contribuye a la impunidad de estos casos, fenómeno que retroalimenta la ocurrencia de nuevos casos». Asimismo, se indica que: […] del análisis de la información que surge particularmente del relevamiento realizado por la Procuración General, como del seguimiento de casos puntuales que realiza esta Secretaría, se pueden desprender algunas conclusiones respecto de una de las causas principales que inciden en la consagración de la impunidad: la desnaturalización de los tipos penales y sus consecuencias.(*3)
De esta desnaturalización dan cuenta los siguientes datos: […] la cantidad de causas iniciadas y tramitadas en la provincia en el período 1998-2002 (primeros meses) por apremios y torturas, resulta por demás elocuente. De un relevamiento realizado por la Procuración General de la de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia respecto de 12 departamentos judiciales (de un total de 18) y sobre un total de 3.013 causas cuyas carátulas refieren a los delitos de torturas y apremios ilegales, 3.010 corresponden a apremios y sólo 3 a torturas. Asimismo, debe remarcarse que de esas causas:
Lamentablemente no se cuenta con información precisa por parte de la actual gestión al frente de la SDH respecto de los avances o dificultades en la implementación del Pre.Tor; sin embargo, atento al compromiso del Gobierno provincial puesto de manifiesto oportunamente en el lanzamiento del plan, descuento el compromiso de continuar trabajando en pos de una mayor vigencia del derecho a la integridad personal en la provincia de Buenos Aires.
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Alejandro Kawabata
Director del Departamento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Lanús, Argentina.
NOTAS
*1Con relación a la tipificación de la tortura, el Código Penal refiere a ella en el artículo 144 ter. En su numeral 3, dicho artículo establece: «Por tortura se entenderá no solamente los tormentos físicos, sino también la imposición de sufrimientos psíquicos, cuando éstos tengan gravedad suficiente». El numeral 1 in fine del citado artículo, establece: «Es indiferente que la víctima se encuentre jurídicamente a cargo del funcionario, bastando que éste tenga sobre aquélla poder de hecho».
*2El artículo 1 de dicha Convención establece: «A los efectos de la presente Convención, se entenderá por el término ‘tortura’ todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia». La Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura contiene una definición superadora en ese sentido ya que en su artículo segundo, si bien enumera fines, la enumeración se encuentra abierta.
*3De dicho documento se desprende que: «Las consecuencias de esta práctica son extremadamente preocupantes: