Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Derechos económicos, sociales y culturales. Una propuesta de indicadores para su monitoreo

Verónica Amarante - Rodrigo Arim
Andrea Vigorito - Adrián Fernández

El monitoreo de los procesos de desarrollo y del rol de las políticas públicas requiere la definición de un conjunto de dimensiones relevantes que refleje la situación social y económica de un país o región. Para evaluar el avance en los aspectos elegidos se requiere la definición de un sistema articulado de indicadores. De esta forma, el sistema de monitoreo permite detectar los problemas sociales y económicos relevantes, y así brindar elementos para la definición de políticas públicas. Desde el punto de vista de las organizaciones civiles, un sistema de indicadores constituye una herramienta fundamental para fortalecer su acción y su capacidad de incidencia en la formulación y modificación de políticas públicas.

Más allá de la definición concreta de los indicadores y su implementación, existe cierto consenso tanto a nivel académico como de la sociedad civil en que un sistema de indicadores debería abordar diversas dimensiones sociales y económicas. Pobreza, educación, salud, acceso a la vivienda, mercado laboral, seguridad ciudadana y participación social son áreas que deberían estar incluidas en un sistema de este tipo. En este documento se realiza una propuesta de un sistema de indicadores que contempla estas dimensiones.

Con ese objetivo, en la sección 1 se discuten algunos principios que deberían guiar su elaboración. En la sección 2 se presentan los principales indicadores sociales y económicos existentes para la región, y se discuten también experiencias de diseño de sistemas de indicadores para los países de la región. El conjunto de indicadores posibles se presenta en la sección 3, donde además se seleccionan aquellos que se consideran más adecuados para implementar en una primera etapa. En la sección 4 se discuten aspectos metodológicos para la implementación de este sistema, y finalmente en la sección 5 se presentan algunos comentarios finales.

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1. Principios para la elaboración de un sistema de indicadores

En un reciente trabajo que discute en profundidad la definición de un conjunto de indicadores sociales para la Unión Europea, Atkinson et al. (2002) señalan que un sistema de indicadores debe tener una clara connotación normativa, y por lo tanto debe respetar ciertos principios. Se presentan seis principios aplicables a los indicadores individuales y otros tres aplicables al conjunto o «portafolio» de indicadores.

Dentro de los principios aplicables a indicadores individuales, se señala en primer lugar que un indicador debe identificar la esencia del problema y tener una interpretación normativa clara y aceptada. Esto implica también que su metodología de elaboración debe ser comprensible para la sociedad en general.

El segundo principio postula que un indicador debe ser robusto y estar validado estadísticamente. Esto implica que pequeñas variaciones en su forma de cálculo no deberían modificar sustancialmente la evolución del índice; a la vez, debe basarse en información estadísticamente confiable y evitar los juicios de valor arbitrarios.

El tercer principio consiste en que el indicador debe ser sensible a las intervenciones políticas efectivas, pero no debe ser fácilmente manipulable. A modo de ejemplo, los autores señalan que un indicador basado en la proporción de desempleados que reciben transferencias es fácilmente manipulable pagando una pequeña cantidad de dinero a cada desempleado.

El cuarto principio señala que el indicador debe poder medirse de forma comparable entre los diferentes países integrantes del sistema, y en la medida de lo posible debe ser comparable con los estándares internacionales. En ese sentido, los países que integran un determinado sistema deberían hacer esfuerzos por desarrollar información estadística con base en criterios que permitan realizar estudios comparativos.

El quinto principio refiere a la importancia de que los indicadores sean revisados periódicamente.

El sexto principio subraya la importancia de que la recolección de datos para construir un indicador determinado no implique una carga muy alta para los países, empresas o ciudadanos involucrados. Esto apunta a que la información necesaria debe obtenerse, en la medida de lo posible, utilizando instrumentos existentes; por ejemplo, adicionando preguntas a las encuestas que se realizan en el país.

Dentro de los principios aplicables al conjunto de indicadores, se señala la necesidad de que éste sea balanceado en términos de las diferentes dimensiones. También se destaca la necesidad de que los indicadores sean mutuamente consistentes y que tengan un peso proporcional. Como tercer principio, se destaca la necesidad de que el sistema sea transparente y accesible para todos los ciudadanos.

El conjunto de principios descritos constituye una aproximación normativa que busca garantizar la mejor calidad del sistema. El sistema de indicadores propuesto en este trabajo es multidimensional, ya que abarca las áreas a las que se hizo referencia al comienzo y que se detallan más adelante. Más allá de esto, cada uno de los componentes del sistema puede ser unidimensional o multidimensional. En esta propuesta se incluyen indicadores unidimensionales, ya que la construcción de indicadores multidimensionales conlleva una serie de cuestiones metodológicas que resultan delicadas y difíciles de resolver, con lo que los agregados construidos pueden ser difíciles de interpretar, aun para los investigadores.(*1)

La definición de indicadores en América Latina requiere también tomar en cuenta las especificidades de la región en cuanto a su grado de desigualdad, su nivel de fragmentación social y las características de los mercados de trabajo de la región donde existen niveles de informalidad y dispersión de productividades muy altas.

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2. Antecedentes referidos a indicadores sociales

En América Latina, las agencias internacionales, principalmente el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), son las que han realizado mayores avances en cuanto a la elaboración y difusión de indicadores sociales y económicos comparables entre países. En el caso de la CEPAL se trata de indicadores para la región, que se publican anualmente en el Panorama Social de América Latina y el Caribe. Esta publicación contiene estadísticas del mercado laboral, pobreza y distribución del ingreso para la región elaboradas por la división Estadística de dicha institución. Estos indicadores presentan la ventaja de ser comparables por países, ya que se elaboran con la misma metodología, pues CEPAL dispone de las Encuestas de Hogares de todos los países miembros.

A su vez, en cada país los organismos encargados de realizar las estadísticas nacionales reportan periódicamente diversos indicadores económicos y sociales. Estos indicadores son útiles para monitorear el avance del país en diversas áreas; sin embargo, no son fácilmente comparables entre países, dado que se apoyan en criterios metodológicos distintos.

Con frecuencia, los indicadores publicados por la CEPAL no coinciden con los cálculos que los investigadores e institutos de estadística realizan en los países. Esto genera a veces discrepancias entre las mediciones de estos organismos y las mediciones propias de cada país, que obedecen a diferencias metodológicas o a la adopción de criterios de comparabilidad. En la sección IV se ejemplifican estas diferencias considerando el caso de los indicadores de pobreza y distribución del ingreso para el caso uruguayo.

A continuación se presentan algunos indicadores disponibles para la región, de forma de caracterizar la evolución de los países que serán monitoreados por el Observatorio y presentar alguna evidencia que los sitúe en el contexto regional. Se centró la atención en la evolución de la pobreza, la desigualdad de ingresos y el desarrollo humano.

El siguiente cuadro presenta indicadores de indigencia, pobreza absoluta y de distribución del ingreso publicados en el Panorama Social de América Latina y el Caribe para los países de la región.(*2) Se observa una gran heterogeneidad dentro de los países, siendo la situación de mayor privación la de Bolivia, la de mayor desigualdad la de Brasil y la de mejor desempeño de los indicadores sociales la de Uruguay.

Cuadro 1. Pobreza (personas)
  Incidencia de la pobreza Indigencia Porcentaje de personas con ingreso per cápita menor que Índices de desigualdad
el promedio el 50% del promedio Gini Theil
(1) Gran Buenos Aires
(2) Ocho ciudades principales y El Alto
(3) Área metropolitana de Asunción
(4) y (6) Área urbana
(5) La información sobre distribución del ingreso corresponde a 2001
Fuente: CEPAL (2003)
Argentina(1)
1990 21.2 5.2 70.6 39.1 0.501 0.555
1997 17.8 4.8 72.1 43.4 0.530 0.601
1999 19.7 4.8 72.5 44.2 0.542 0.681
2002 41.5 18.6 74 47.9 0.590 0.742
Bolivia
1989(2) 52.6 23.0 71.9 44.1 0.538 0.574
1997 62.1 37.2 73.1 47.7 0.595 0.728
1999 60.6 36.4 70.4 45.5 0.586 0.658
2002 62.4 37.1 73.6 49.6 0.614 0.776
Brasil
1990 48.0 23.4 75.2 53.9 0.627 0.816
1996 35.8 13.9 76.3 54.4 0.638 0.871
1999 37.5 12.9 77.1 54.8 0.640 0.914
2002 37.5 13.2 76.9 54.4 0.639 0.914
Chile
1990 38.6 12.9 74.6 46.5 0.554 0.644
1996 23.2 5.7 73.9 46.9 0.553 0.630
2000 20.6 5.7 75 46.4 0.559 0.666
Paraguay
1990(3) 43.2 13.1 69.2 33.4 0.447 0.365
1996(4) 46.3 16.3 72.9 37.9 0.493 0.515
1999 60.6 33.8 72.3 46.3 0.565 0.668
2002(5) 61.0 33.2 72.9 44.4 0.570 0.702
Uruguay(6)
1990 17.9 3.4 73.2 36.8 0.492 0.699
1997 9.5 1.7 66.8 31.3 0.430 0.336
1999 9.4 1.8 67.1 32.2 0.440 0.354
2002 15.4 2.5 67.9 34.6 0.455 0.385

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Sin embargo, debe advertirse que el país más igualitario de la región, Uruguay, presenta niveles de desigualdad más altos que los de Estados Unidos, país que encarna la situación más desigual de los países desarrollados.

Por otro lado, el índice de desarrollo humano (IDH), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es una medida sintética de desarrollo en el largo plazo, y se publica anualmente en los Informes mundiales de desarrollo humano, que abarcan la mayoría de los países. Además, los países publican informes específicos donde presentan la evolución del desarrollo humano a escala regional.

A través del IDH se busca cuantificar y combinar en un índice agregado los logros que, en promedio, registra un país en tres dimensiones fundamentales: alcanzar una vida larga y saludable (dimensión salud), adquirir conocimientos útiles (dimensión educación) y contar con los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso (dimensión nivel de vida).(*3)

En términos operativos, los avances logrados en la dimensión salud se miden a través de la esperanza de vida al nacer, mientras que para educación se combinan dos variables: la tasa de alfabetización de los adultos y la tasa bruta de matriculación combinada en educación primaria, secundaria y terciaria.(*4) Por su parte, para la medición del nivel de vida se utiliza como aproximación el logaritmo del producto interno bruto (PIB) per cápita ajustado por paridad de poderes de compra entre los países con relación a un dólar estadounidense.

El siguiente cuadro presenta el IDH para los países del Mercosur ampliado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay). Se observan las disparidades en los valores del IDH de estos países, que reflejan una elevada dispersión en los logros en materia de indicadores sociales alcanzados. Argentina, Chile y Uruguay se ubican entre los países de alto desarrollo humano y en posiciones cercanas en el ordenamiento mundial, mientras Brasil, Paraguay y Bolivia son países de desarrollo humano medio con grandes diferencias entre ellos.(*5)

Cuadro 2. IDH para países de América Latina. 1998-2001
Año Argentina Brasil Paraguay Uruguay Chile Bolivia
Fuente: PNUD (2003).
1998 39 0.827 79 0.739 84 0.730 40 0.826 34 0.844 112 0.652
1999 35 0.837 74 0.747 81 0.736 39 0.825 38 0.824 114 0.643
2000 34 0.842 69 0.750 80 0.738 37 0.828 39 0.825 104 0.648
2001 34 0.844 73 0.757 90 0.740 40 0.834 38 0.831 114 0.653

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Argentina y Chile presentan valores del IDH cercanos a los de Uruguay, pero sus logros en las diversas dimensiones son muy dispares. Uruguay supera a Argentina en esperanza de vida al nacer, mientras Argentina exhibe mayores logros educativos y un mejor acceso a recursos. Mientras tanto, Chile presenta peores logros educativos pero su PIB por habitante y su esperanza de vida superan los valores de Uruguay. Entre los países de nivel de desarrollo humano medio del Mercosur ampliado, Brasil se destaca por un buen desempeño en educación (cuadro 3).

Así, el diseño del proceso de integración regional deberá tener presente que se trata de países con grandes disparidades en sus logros sociales y económicos.

Cuadro 3. Componentes del IDH (2001)
Componente Argentina Brasil Paraguay Uruguay Chile Bolivia America Latina y el Caribe
Fuente: PNUD (20039
Salud (esperanza de vida) 73.9 67.8 70.5 75.0 75.8 63.3 70.3
Tasa de alfabetización (% de la población) adulta 96.9 87.3 93.5 97.6 95.9 86.0 89.2
Matrícula bruta combinada (% de la población en edad de asistir) 89 95 64 84 76 84 81
PBI per cápita (US$ PPP) 11320 7360 5210 8400 9190 2300 7050

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3. Derechos económicos, sociales y culturales: áreas de monitoreo y definición de indicadores

Un sistema de indicadores debe ser acotado, pues de lo contrario se vuelve un conjunto de cifras que desborda la capacidad de interpretación del usuario. Es por ello que su definición implica la selección de algunos indicadores a partir de un conjunto más amplio. En esta sección se presenta ese conjunto amplio o de referencia, y luego se sugiere un conjunto reducido de indicadores que resulte de más fácil operacionalización, al menos en una primera etapa. La selección de estos indicadores se basa en su factibilidad de implementación, teniendo en cuenta tanto la disponibilidad de información como las fortalezas y debilidades institucionales para su implementación. Una vez que el sistema de monitoreo comience a funcionar, se podrá agregar otros indicadores del conjunto de referencia.

Por esta razón, en cada una de las dimensiones analizadas los indicadores propuestos se presentan en dos niveles. En el primer nivel se busca contar con un número reducido de índices que ilustre sobre las características centrales de la dimensión analizada. En un segundo nivel se proponen indicadores que permiten comprender con mayor precisión la realidad involucrada, profundizando en algún aspecto considerado relevante. Se sugiere que los indicadores del primer nivel deberían ser los primeros en implementarse, mientras que los del segundo nivel, que en términos generales implican mayores requerimientos de información estadística específica, podrán implementarse a medida que se avance en el sistema de monitoreo.

Los indicadores propuestos reflejan los resultados alcanzados y no contemplan los medios a través de los cuales se logran esos resultados. Es por ello que se optó por no considerar indicadores de gasto social, que podrían ser incorporados en etapas posteriores. Las dimensiones que se consideraron fueron: ingresos, salud, educación, mercado laboral, vivienda y tierra, participación social, género, seguridad ciudadana y esparcimiento y comunicaciones.

Se recomienda que los indicadores se calculen con una frecuencia temporal anual para seguir de cerca los procesos de desarrollo. Por otro lado, además de los totales nacionales, es conveniente que cada país presente una desagregación por regiones, las que serán definidas en función de las características de cada país y de la disponibilidad de información con mayor nivel de desagregación geográfica. Otra recomendación atañe a que la implementación de los indicadores respete los criterios definidos, de forma de asegurar la comparabilidad entre países, algo que, como se discute más adelante, puede resultar difícil. Finalmente, se ha considerado útil incluir una serie de indicadores estructurales que ilustran sobre las economías nacionales. Estos indicadores están en cierta forma por fuera del sistema de monitoreo, y se recomienda su actualización cada tres años con el objetivo de brindar un panorama general de la sociedad considerada.

En la página siguiente se resumen los indicadores de primer nivel seleccionados, así como los indicadores de características generales.

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4. Implementación de un sistema de indicadores: aspectos metodológicos

En esta sección se discuten diferentes aspectos metodológicos concernientes a la definición e implementación del sistema de indicadores propuesto. Se presenta un análisis detallado para cada una de las dimensiones sugeridas en el cuadro 4.

4.1. Ingreso

La inclusión de los indicadores de ingreso obedece a que se consideran una aproximación a los recursos de los que disponen los hogares. En concordancia con las ideas de Amartya Sen, muchos trabajos han argumentado que no todos los hogares o individuos pueden obtener el mismo bienestar a partir de un nivel dado de ingresos. Sin embargo, la cuantificación de la proporción de hogares vulnerables debido a la insuficiencia de ingresos y el conocimiento de su distribución resulta un indicador muy importante del nivel de vida del país o región bajo estudio. Lamentablemente, en la mayor parte de las encuestas de hogares de América Latina los ingresos que se recogen son mensuales, lo que implica una mayor volatilidad que la que surgiría si se consideraran cifras anuales. Esta limitación es particularmente relevante en la región debido a que una proporción importante de los ocupados trabaja por cuenta propia y por lo tanto sus ingresos mensuales son especialmente volátiles. Los ingresos de los hogares pueden provenir de las remuneraciones en dinero o en especie que sus integrantes reciben en el mercado de trabajo, de ingresos por la posesión de propiedades, colocaciones bancarias, acciones o bonos en el país o en el extranjero (ingresos del capital), de transferencias realizadas por el Estado u otros hogares o instituciones

Cuadro 4. Indicadores
Área Indicadores
Características generales Porcentaje de población rural
Densidad poblacional
Tasa de fecundidad
Ingreso PBI por habitante
%de población bajo la línea de indigencia nacional
% de población bajo la línea de pobreza nacional
Brecha de pobreza
Cociente entre ingreso promedio del 20% de mayores ingresos y el 20% de menores ingresos
Indice de desigualdad de Gini
Proporción de desempleados propiamente dichos que reciben beneficio de desempleo
Proporción de hogares pobres con niños que reciben trasnferencias destinadas a la infancia
Salud Esperanza de vida al nacer
Tasa de mortalidad infantil
Proporción de niños menores de 5 años con cortedad de talla
Educación Años de escolaridad
Tasa de analfabetismo
Cobertura del sistema educativo
Mercado laboral Tasa de Actividad
Tasa de Empleo
Tasa de Desempleo
Incidencia de la informalidad
REmuneración real por hora trabajada
Vivienda y tierra Proporción de hogares que habitan viviendas precarias
Proporción de hogares que no tienen acceso a la red de saneamiento público y/o al agua potable dentro del hogar
Índice de Gini de concentración de los establecimientos agropecuarios
Tamaño medio de los establecimientos agropecuarios
Porcentaje de la población mayor de 18 años que participa en organizaciones civiles
Participación social Porcentaje de la población mayor de 18 años que participa en las elecciones nacionales
Género Participación política e incidencia de toma de decisiones
Seguridad Tasa de homicidio internacional por 100 mil habitantes
Tasa de hurtos y rapiñas por 100 mil habitantes
Esparcimiento y comunicaciones Porcentaje de hogares con TV o radio
Porcentaje de hogares con conexión a Internet
Tiraje de diarios cada 1000 habitantes
Venta de libros cada 1000 habitantes
Venta de entradas de cine y teatro anuales cada 1000 habitantes
Líneas telefónicas cada 1000 habitantes

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residentes en el país o en el extranjero por concepto de jubilaciones, pensiones, otras prestaciones sociales, ayudas y remesas. Finalmente, suele imputarse un ingreso a los hogares que poseen una vivienda y por lo tanto tienen un ahorro en el pago de alquiler. Este ingreso se denomina valor locativo y facilita la comparación de hogares propietarios y arrendatarios.

Las fuentes de datos para el estudio del ingreso de los hogares son las Encuestas de Hogares. Un reciente estudio del Banco Mundial (2004) provee una descripción detallada de las encuestas de hogares de América Latina incluyendo información sobre las fuentes de ingreso relevadas en cada una de ellas. En estas encuestas se pregunta a un miembro informante del hogar por los ingresos de todos sus integrantes. Las estadísticas de ingresos presentan problemas importantes de declaración; la magnitud de este problema varía entre países, y obedece a la susceptibilidad de los hogares a brindar información que consideran confidencial. Por esa razón, los relevamientos y encuestas no oficiales suelen obtener peores estimaciones que las estadísticas oficiales. La evidencia internacional sugiere que los estratos de mayores ingresos subdeclaran sus ingresos y, por el contrario, los estratos de menores ingresos tienden a declarar ingresos superiores a los reales. Al comparar con las cuentas nacionales, se encuentra que los ingresos del trabajo y las jubilaciones y pensiones están en general correctamente declarados, y se constata mayor subdeclaración en los ingresos de los trabajadores por cuenta propia, patrones e ingresos provenientes del capital.

Para caracterizar y comparar el desempeño en el acceso a recursos de los países incluidos en el Observatorio, se sugiere la definición de cuatro bloques:

  1. Acceso a recursos.
  2. Pobreza.
  3. Desigualdad de ingresos.
  4. Transferencias públicas.

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4.1.1. Acceso a recursos

Se propone evaluar el acceso a recursos para la población del país mediante la consideración del producto bruto interno (PBI) por habitante. Esta información se encuentra disponible en todos los países de la región y permite una comparación rápida de niveles de ingreso promedio. Como indicador de segundo nivel se sugiere el PBI por ocupado.

Cuadro 5. Indicadores de acceso a recursos
Categoría del indicador Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
Primer Nivel PBI por habitante Producto bruto interno dividido el total de habitantes del país Cuentas Nacionales
Segundo Nivel PBI por ocupado PBI / proyección de población Proyecciones de población CELADE
  Producto bruto interno dividido el total de trabajadores ocupados Cuentas Nacionales
  PBY / (Población en edad de trabajar * tasa de empleo) Proyecciones de población CELADE
Encuesta de Hogares

4.1.2. Pobreza

La pobreza ha sido conceptualizada de diversas maneras en las distintas ciencias sociales. Desde el punto de vista económico ha predominado la visión de la pobreza como insuficiencia de ingresos, ya sea respecto a un umbral absoluto o en relación con los recursos de que dispone el promedio de la sociedad estudiada. En la tradición lationoamericana ha predominado la apreciación de la pobreza en términos absolutos, pues se entiende que hay sectores de la población que no acceden a mínimos indispensables para cubrir sus necesidades esenciales o básicas. En ese sentido, los trabajos de Oscar Altimir en la CEPAL fueron pioneros en la fijación de líneas de pobreza absoluta en los distintos países.

A partir de los trabajos de Sen se buscó ampliar la definición de pobreza vinculándola a los logros que las personas pueden efectivamente alcanzar. En este informe se adopta la visión de que la pobreza no sólo se manifiesta en la insuficiencia de acceso a recursos sino que se trata de un problema multidimensional que se expresa en términos de salud, inserción en el mercado laboral, participación ciudadana, aspectos que se examinan más adelante en el informe. Esto no invalida la importancia de la consideración de la pobreza de ingresos como indicador de la situación de los hogares.

Las comparaciones de pobreza entre países requieren la definición de un conjunto de criterios para su realización, los cuales no están exentos de problemas. Una de las definiciones fundamentales consiste en evaluar si el establecimiento de una línea supranacional contribuye a mejorar el análisis de la situación de los diferentes países en materia de pobreza. Los ordenamientos basados en un único umbral simplifican necesariamente la realidad y dejan de lado muchos aspectos que resultan importantes desde la perspectiva nacional o de la sociedad civil. Aun cuando se esté de acuerdo en el uso de líneas de pobreza comparativas entre países, debe determinarse en qué medida éstas deben ser absolutas o relativas. En ese sentido, cabe preguntarse si una medida internacional de pobreza debería considerar la falta de ingreso absoluta o también debería considerar la desigualdad de ingresos.

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El Banco Mundial (BM) ha planteado la conveniencia de realizar estas comparaciones con relación al consumo o ingreso y, en particular, ha fijado un umbral de un dólar diario por persona en paridad de poderes de compra de 1985. En defensa de esa posición, M. Ravallion (2002) argumenta que el uso de líneas nacionales para realizar comparaciones internacionales conduce a tratar en forma diferente a personas u hogares cuyos niveles de consumo real son similares. También reconoce que esta línea de pobreza extrema del BM es conservadora, en tanto, de acuerdo con ese criterio, personas que son consideradas pobres por estándares nacionales no lo son al usar esta línea.

El umbral del BM probablemente resulte bajo en regiones donde, si bien los ingresos son medianos, la incidencia de la pobreza es alta y la desigualdad es muy elevada, como es el caso de América Latina. Aun cuando es probable que la proporción de personas por debajo de este umbral en América Latina sea menor que la correspondiente a vastas zonas de Asia y África, en la región existen severos problemas de desnutrición y el valor de las canastas básicas alimenticias fijadas por muchos países supera el límite del BM. Un umbral excesivamente bajo, si bien tendrá la virtud de poner de relieve regiones donde las condiciones de vida son extremas, dejará de lado, al ser considerado aisladamente, otras realidades no tan agudas pero igualmente problemáticas en términos de equidad regional. Para que situaciones no tan extremas sean visibles será necesario recurrir a otras medidas o indicadores adicionales. Por dichas razones, en este trabajo se opta por el monitoreo de la pobreza y la indigencia basado en indicadores nacionales.

En primer lugar se propone incluir las tasas de indigencia. Un hogar o individuo se considera indigente cuando su ingreso per cápita es inferior al costo de la canasta básica alimenticia (CBA). Se supone que esta canasta contiene los nutrientes que corresponden a los requerimientos mínimos calóricos necesarios para que una persona desarrolle actividades en forma normal. Las estimaciones de CBA pueden seguir criterios distintos entre los países, pues pueden ser de índole normativa o reflejar los hábitos alimenticios del país. En este trabajo se propone tomar la indigencia de acuerdo con los cálculos realizados por cada país.

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En segundo lugar, se propone calcular la incidencia de la pobreza en los países estudiados. Más allá de los niveles absolutos de pobreza, se considera de gran importancia monitorear su evolución y es por eso que se propone incluir las mediciones realizadas a nivel nacional. Si bien éstas no son comparables entre países, pues los procedimientos de cálculo difieren, son consistentes a lo largo del tiempo.

En tercer lugar, se propone complementar los indicadores anteriores proporcionando una medida promedio de la distancia de los hogares pobres a la línea de pobreza. La expansión de esta cifra a la población total permite estimar los recursos mínimos que serían necesarios para eliminar la pobreza en un país determinado. Además, este indicador permite distinguir la severidad de la privación de ingresos experimentada en cada país.

Como indicadores de segundo nivel se propone la consideración de la pobreza estimada por CEPAL, que, si bien presenta algunos problemas que se mencionarán más adelante, permite ordenar a los países de la región. A la vez, se sugiere estimar indicadores de incidencia de la pobreza por edad, género y raza para identificar sectores más vulnerables dentro de la población.

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4.1.3. Desigualdad de ingresos

El estudio de la desigualdad de ingresos consiste en el examen de las distancias de ingresos entre las personas u hogares de un país o región determinado. Independientemente del ingreso medio, se busca determinar cuál es la distribución de los ingresos generados. En diversos estudios se ha constatado que América Latina se caracteriza por una distribución de ingresos muy inequitativa con

Categoría del indicador  Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
* Grupos de edad supuestos: 0 a17, 18 a 29, 30 a 44, 45 a 59, 60 y más.
Primer mivel % de población bajo la línea de indigencia Total de personas en hogares cuyo ingreso per cápita es menor CBA / Total de personas Encuesta de Hogares
% de población bajo la línea de pobreza Total de personas en hogares cuyo ingreso per cápita es menor a la línea de pobreza / Valor de la línea de pobreza Encuesta de Hogares
Brecha de pobreza Promedio de la distancia a la línea de pobreza del total de personas en hogares cuyo ingreso per cápita es menor a la línea de pobreza / Valor de la línea de pobreza Encuesta de Hogares
Segundo nivel Incidencia de pobreza por grupos de edad * Total de personas en hogares de un grupo de edad determinado cuyo ingreso per cápita es menor que la línea de pobreza / Total de personas pertenecientes al grupo de edad Encuestas de Hogares
Incidencia de pobreza por grupos de edad y sexo Total de hombres o mujeres en hogares de un grupo de edad determinado cuyo ingreso per cápita es menor que la línea de pobreza / Total de hombres o mujeres pertenecientes al grupo de edad Encuesta de Hogares
Incidencia de la pobreza según CEPAL   Panorama social de América Latina

relación a otras regiones del mundo. Por esa razón, monitorear su evolución es extremadamente importante.

Si bien los indicadores de desigualdad se calculan mediante procedimientos estándar, los ingresos relevados por las encuestas de hogares de los distintos países presentan diferencias importantes. En el caso específico de los países bajo estudio, el trabajo del Banco Mundial (2004) pone de manifiesto que las Encuestas de Hogares de Argentina y Brasil no relevan el valor locativo de la vivienda ni el ingreso en especie, mientras que la de Paraguay no releva el valor locativo. La Encuesta de Hogares de Bolivia incorporó estas variables en 1999.

El Panorama económico y social de CEPAL publica indicadores de distribución del ingreso. Sin embargo, se realizan ajustes por subdeclaración en los ingresos de trabajadores por cuenta propia y patrones, así como ajustes de consistencia con la información que surge de las cuentas nacionales. En el caso uruguayo, la contrastación entre las estimaciones de CEPAL y los estudios realizados por investigadores en el país pone de manifiesto que estos ajustes determinan que la evolución de la desigualdad presente variaciones importantes: mientras la CEPAL registra una enorme reducción de la desigualdad entre 1986 y 1994, los estudios nacionales consignan estabilidad en ese período.

Se propone incluir dos indicadores en el primer nivel. Por un lado, se calculará el cociente de ingresos del quintil (20%) de mayores ingresos sobre el quintil de menores ingresos. Esto permite monitorear la situación relativa de quintiles extremos de la distribución. Por otro lado, se calculará el índice de desigualdad de Gini, que brinda una medida de la dispersión de los ingresos de todos los hogares, aunque por su formulación matemática otorga mayor peso a los sectores medios.

Como indicadores de segundo nivel se proponen la distribución del ingreso por quintiles, que describe la evolución de toda la distribución, y el índice de Theil, que es un índice de desigualdad que presenta mayor sensibilidad a los cambios en los hogares de ingresos bajos.

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4.1.4 Transferencias públicas

Se propone comparar la situación regional en términos de presencia y magnitud de las transferencias públicas.

Categoría del indicador  Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
Nota: En todos los casos se considerará el ingreso per cápita de los hogares sin valor localtivo.
Primer Nivel Cociente entre el ingreso promedio del 20 % de mayores ingresos y el 20 % de menores ingresos Promedio de los ingresos del 20 % de la población de mayores ingresos / Promedio de los ingresos del 20 % de la población de menores ingresos Encuestas de Hogares
Índice de Gini   Encuesta de Hogares
Segundo nivel Distribución del ingreso por quintiles de ingreso per cápita Total de ingresos de cada quintil / total de ingresos de los hogares Encuesta de Hogares
Índice de desigualdad de Theil   Encuesta de Hogares

4.2 Salud

El análisis del estado de salud de la población ilustra sobre aspectos de su bienestar, así como de los efectos de las políticas públicas. La Organización Mundial de la Salud entiende por salud «un estado de completo bienestar físico, mental y social y no meramente la ausencia de enfermedad o debilidad» (OMS, 1948), definición que hasta el presente ha permanecido incambiada. Sin embargo, la información sobre salud suele ser bastante limitada, por lo que en la elección de indicadores se ha priorizado aquellos que están disponibles en los países a evaluar. Debe tenerse presente que de los países elegidos sólo Bolivia no completó la primera transición demográfica; los otros ya lo hicieron, aunque a ritmos y en períodos muy diferentes. Estas distintas configuraciones se verán reflejadas en las esperanzas de vida y en la estructura de la mortalidad.

El primer indicador seleccionado consiste en la esperanza de vida al nacer. Este indicador resume muy sintéticamente las condiciones de salud de un país o región determinados y es de fácil acceso. Para complementar esa información

Categoría del indicador Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
Primer nivel Proporción de personas con edad superior a la de retiro que recibe pensiones Personas de edad igual o mayor a la edad de retiro que recibe transferencias públicas / Personas de edad igual o mayor a la de retiro Encuesta de Hogares
Proporción de desempleados propiamente dichos que reciben beneficio de desempleo Personas que reciben seguro de desempleo / Desempleados propiamente dichos Encuesta de Hogares ?
Proporción de hogares pobres con niños que reciben trnsferencias destiandas a la infancia hogares pobres con niños que reciben transferencias para niños / hogares pobres con niños Encuestas de Hogares ?
Segundo nivel Valor promedio de la prestaciones con relación al salario promedio   Intituciones a cargo de la seguridad social y Encuesta de Hogares ?

se sugiere incluir en el segundo nivel la esperanza de vida en buena salud, pues el primer indicador no da cuenta de las condiciones en las cuales las personas viven.

Se eligió también la tasa de mortalidad infantil de menores de un año porque es un factor que incide significativamente sobre la esperanza de vida. Además, su reducción está fuertemente ligada a la implementación de políticas públicas.

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En tercer lugar, para dar cuenta de la situación de los niños se eligió el déficit de talla, pues este indicador refleja privación crónica. Debe, sin embargo, estudiarse si los países involucrados disponen de información para niños menores de cinco años representativa de la población en su conjunto. En Uruguay, por ejemplo,

Categoría del indicador Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
Primer Nivel Esperanza de vida al nacer Sumatoria del producto de la cantidad de personas en cada grupo etario por su probabilidad de sobrevivencia Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE)
Tasa de mortalidad infantil cada mil niños Muertes de niños menores de un año / Nacimientos en ese año Anuarios de UNICEF
Proporción de niños menores de cinco años con cortedad de talla Niños menores de cico años con cortedad de talla / Ninos menores de cinco años Organización Mundial de la Salud (OMS) ?
Segundo nivel Esperanza de vida en buena salud Esperanza de vida corregida por años de discapacidad Organización Mundial de la Salud (OMS) Disponibilidad quinquenal
Cinco principales causas de muerte Distribución de las muertes en un año por causa Estadisticas Vitales de cada país
% de la población que usa fuentes mejoradas de agua potable Población en hogares con acceso a red pública de agua / Población total Encuestas de Hogares y censos de población Si
Tasa de prevalencia del VIH en adultos de 15 a 49 años Adultos de 15 a 49 años afectados por VIH / Adultos de 15 a 49 años Programa conjunto de Naciones Unidas sobre el VIH - sida (ONUSIDA)

esta información sólo se recoge para los niños que se atienden en el sistema público.

El resto de los indicadores incluidos en el segundo nivel consiste en aspectos que inciden sobre los valores de los indicadores del primer nivel y, en consecuencia, son susceptibles de verse afectados por la implementación de políticas públicas. Así, la definición de las principales cinco causas de muerte en cada país nos dará referencia de los perfiles de mortalidad y la prevalencia de enfermedades cuya prevención debe ser considerada en cada país. Se incluyó también la prevalencia de muertes por VIH/sida, aun cuando ésta no es una causa de muerte fundamental, debido a la relevancia de las campañas mundiales realizadas para la prevención de esta enfermedad y su potencial gravedad.

Por último, se incluyó un indicador de acceso a agua potable, cuya disponibilidad se ha relacionado en muchos estudios con la morbilidad y mortalidad infantil.

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4.3. Educación

El monitoreo de la situación social en educación es sin duda un aspecto relevante en toda evaluación del cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. En la visión económica tradicional, la educación es considerada uno de los activos más importantes con que cuentan los individuos. La teoría del capital humano, desarrollada a partir de los trabajos de G. Becker (1964), considera que, al igual que los agentes económicos deciden invertir en capital físico en función de su rentabilidad, los individuos toman decisiones con respecto a su educación considerando los rendimientos esperados, es decir, las remuneraciones que obtendrán en el mercado laboral. En el plano macroeconómico, el nivel educativo de la población —es decir, el capital humano acumulado en una economía— es uno de los factores determinantes de las potencialidades de crecimiento de un país. Sin embargo, dado que el foco de nuestro interés es el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales asociados a los individuos, el enfoque de Amartya Sen resulta más adecuado para la comprensión de la relevancia de esta dimensión.

En su análisis del concepto de desarrollo humano, Sen (2003) reconoce que las personas son medios y fines del proceso de desarrollo, pero no son consideradas como meros instrumentos para producir bienes mediante el aumento del capital humano. Por lo tanto, se hace necesario distinguir entre capital humano y capacidad humana. El capital humano se centra en el aumento de las posibilidades de producción de las personas, mientras que la capacidad humana se basa en la posibilidad de vivir vidas que sean valoradas y que permitan aumentar las opciones al alcance de las personas. En este contexto, el fin último del desarrollo humano es la ampliación de las capacidades humanas. El autor señala (p. 35):

[…] sin ver su nivel de ingreso modificado, las personas pueden beneficiarse de la educación en leer, comunicarse, argumentar, estar en condiciones de elegir de manera más informada, ser tomadas más seriamente por las otras personas, y así sucesivamente. Así, los beneficios de la educación exceden el rol del capital humano en la producción de bienes.

En el marco de esta concepción más amplia, se propone un conjunto de indicadores para relevar los avances en el área educativa. Al igual que para el resto de las dimensiones involucradas, los indicadores se presentan en dos niveles. Los indicadores de primer nivel en el caso de la educación comprenden estadísticas de cobertura del sistema educativo, mientras que los del segundo nivel intentan ilustrar sobre los resultados educativos, con el fin de detectar posibles problemas de eficiencia y eficacia en el sistema, además de profundizar en la equidad de género en el acceso a la educación.

Área Eduación Indicadores Metodología
* Tramos de edad sugeridos: 6 a 11, 12 - 13, 14 a 17.
Primer nivel Años de escolaridad Años promedio de escolaridad de la población adulta (25 - 64 años)
Tasa de analfabetismo Porcentaje de población mayor de 15 años sin instrucción
Cobertura del sistema educativo Tasa bruta de matriculación en preescolar, primaria, secundaria y terciaria. La tasa bruta de matriculación para cada nivel se define como el cociente entre el número de personas inscriptas en el sistema educativo y el total de personas en edades cubiertas por ese tramo educativo
Segundo nivel Tasa de analfabetismo por género Porcentaje de mujeres matores de 15 años sin instrucción. Idem para hombres
Cobertura del sistema educativo por género Tasa bruta de matriculación femenina y masculina en primaria, secundaria y terciaria
Egresos por sistema Tasa de egreso por ciclo
Resultados educativos Programa PISA
Tasa de asistencia al sistema educativo por tramo de edad * Asistencia al sistema educativo en ese tramo de edad / personas en ese tramo de edad

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El indicador de años promedio de escolaridad puede obtenerse de las encuestas de hogares de los países, y por lo tanto puede calcularse con la desagregación geográfica que esta fuente de datos permita. También existen bases de datos internacionales, como por ejemplo la de Barro y Lee (2000), que contienen este indicador, aunque en este caso en particular no se incluye un límite superior para la población considerada en el cálculo, por lo que el resultado puede estar influido por la estructura etaria de la población.

Las tasas brutas de analfabetismo reflejan el porcentaje de la población que no sabe leer y escribir. Surgen de los censos de población y vivienda que llevan a cabo los países. UNESCO presenta esta información para amplio conjunto de países, que incluye los seis países de la región, y realiza proyecciones en base a las evoluciones intercensales.

Las tasas brutas de matriculación en cada uno de los subsistemas educativos se calculan considerando en el numerador la información sobre matrículas que releva el Ministerio de Educación de cada país, y en el denominador los porcentajes de población en los distintos tramos etarios que surgen de las proyecciones poblacionales. También son relevados en la base de datos de UNESCO, aunque por tratarse de una recopilación que abarca un conjunto muy amplio de países, se presentan con cierto retraso.

Una de las limitaciones de este indicador es que puede estar afectado por el rezago (repetición) escolar, en la medida en que el numerador considera la cantidad de alumnos cursando un cierto nivel y por lo tanto incluye a todos los alumnos con extra-edad. Esto implica que el indicador puede eventualmente tomar un valor mayor que uno (ello acontece en la región con las tasas brutas de educación primaria). A pesar de estas limitaciones, se sugiere la utilización de este indicador ya que el cálculo de las tasas netas de escolarización, que implica excluir del numerador los alumnos cuyas edades no coinciden con la edad oficial cubierta por el subsistema, tiene requerimientos de información mayores. Una aproximación a este indicador podría obtenerse utilizando las encuestas de hogares, siempre que tuvieran cobertura nacional.

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Los indicadores del segundo nivel tienen como objetivo reflejar aspectos relacionados con la calidad de la educación y señalar los posibles problemas en los sistemas educativos. Se propone además incluir los indicadores de tasa de alfabetización y tasa bruta de matriculación para hombres y mujeres por separado para ilustrar sobre la equidad de género en la región.

Uno de los indicadores tradicionalmente utilizados como aproximación a la medida en que los sistemas educativos consiguen sus objetivos es la tasa de egresos. Idealmente este indicador se calcula como el cociente entre los alumnos de una cohorte que egresan de un ciclo educativo y los alumnos de esa misma cohorte que se matricularon. Sin embargo, la mayoría de las veces los sistemas estadísticos no disponen de esta información. Por ello, suele calcularse la tasa de egreso de un determinado sistema como el cociente entre los egresados en un determinado año y los matriculados «x» años antes, siendo «x» la duración del ciclo escolar.

La comparación de los resultados educativos en diferentes países es sin duda un problema muy difícil de abordar. En este trabajo se propone la consideración, para etapas futuras, de la información que pueden aportar las pruebas estandarizadas realizadas por el programa PISA (Programme for International Student Assessment). Se trata de una evaluación estandarizada que se administra a estudiantes de 15 años (entre 4.500 y 10.000 estudiantes por país); actualmente participan 43 países de este tipo de pruebas, entre los que se incluyen Brasil y Uruguay. La evaluación intenta captar los resultados en términos de habilidades y conocimientos necesarios para la vida adulta, más que contenidos curriculares específicos. En la medida en que los países de la región se incorporen al sistema, sería interesante evaluar las potencialidades de esta información, que incluye un puntaje promedio para cada país así como indicadores de dispersión de los resultados.

Finalmente, como forma de aproximación a los problemas de deserción que se presentan fundamentalmente en el ciclo medio de enseñanza en la región, se propone la inclusión de dos indicadores adicionales: el porcentaje de jóvenes en edad de trabajar que no estudian y el porcentaje de jóvenes de 17 a 22 años que tienen menos de tres años de secundaria completa.

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4.4. Mercado laboral

La elaboración de un conjunto de indicadores que permitan monitorear el desempeño del mercado de trabajo debe reflejar lo más acabadamente posible las distintas dimensiones de la problemática laboral en los países de la región. En ese sentido, es necesario contar con índices que destaquen los aspectos más relevantes que caracterizan a la composición de la oferta y la demanda de trabajo, el desempleo y la evolución de los ingresos laborales.

Sin embargo, resulta importante considerar aquellas particularidades que presentan las economías latinoamericanas que determinan un funcionamiento y una dinámica de sus mercados de trabajo diferente a la observada en otras regiones del mundo, en particular en los países desarrollados. Desde esta perspectiva, dos aspectos centrales deben ser incorporados en el diseño de indicadores sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo.

En primer lugar, los países de la región, como la mayoría de los países latinoamericanos, presenten una estructura productiva caracterizada por un importante grado de heterogeneidad, coexistiendo sectores que presentan altos niveles de productividad con otros donde la productividad del trabajo es muy baja. Esta característica de las economías latinoamericanas —que la CEPAL denominara ya en la década de los cincuenta el problema de la heterogeneidad estructural— determina un funcionamiento de sus mercados de trabajo significativamente segmentado. En los sectores más productivos, los salarios son sustancialmente más altos y predominan relaciones laborales formalizadas, donde el trabajador se encuentra inserto en el sistema de protección social que lo cubre contra el riesgo de desempleo o incapacidad repentina y le brinda derecho a percibir un ingreso por jubilación una vez que cumpla ciertos requisitos. En contraste, las actividades menos productivas determinan salarios significativamente menores y se caracterizan por la ausencia de relaciones contractuales formales.(*6) Esta realidad determina que dentro del conjunto de indicadores del mercado de trabajo deben incorporarse índices específicos que apunten a cuantificar la importancia relativa de la informalidad laboral.

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Un segundo aspecto relevante, sin duda vinculado con el anterior, es el alto grado de desigualdad imperante en la distribución de las remuneraciones por trabajo en la región. Sin duda, el salario medio real es un indicador de la dinámica de los ingresos laborales. Sin embargo, dada la fuerte disparidad entre los ingresos percibidos por distintos grupos sociales, resulta imprescindible completar el panorama con otras medidas que permitan monitorear la evolución de estos grupos. En particular, se considera pertinente incorporar índices que midan el diferencial salarial entre el sector formal e informal del mercado de trabajo, entre géneros y nivel educativo.(*7)

A partir de estas consideraciones, se propone considerar cuatro aspectos o áreas centrales que hacen al funcionamiento y dinamismo del mercado de trabajo:

  1. Características de la oferta de trabajo
  2. Características de la demanda de trabajo
  3. Problemas de empleo
  4. Remuneraciones al trabajo

En cada uno de estos aspectos se propone un conjunto de indicadores estructurados en dos niveles. En el primer nivel se busca contar con un número reducido de índices que sistematicen la información central referente a cada área. En un segundo nivel, se proponen indicadores que permiten comprender con más precisión la evolución y características del mercado de trabajo en cada una de las áreas definidas. En base a esta lógica, se considera que en una primera instancia el Observatorio debería incorporar todos los indicadores clasificados en el primer nivel, para luego ir agregando a los ubicados en el segundo nivel.

El cuadro siguiente detalla los índices propuestos para caracterizar la oferta de trabajo y su respectiva metodología de cálculo.

Área Oferta de trabajo Indicadores Metodología
Primer nivel Tasa de actividad Proporción de la población en edad de trabajar (PET) que pertenece a la población económicamente activa (PEA). TA = PEA / PET
Segundo nivel Composición de la PEA

Tres indicadores complementarios:

  1. Composición de la PEA por nivel educativo
  2. Composición de la PEA por género
  3. Participación de la PEA rural en la PEA total
Tasa de actividad por grupos demográficos Dos indicadores:
  1. Tasa de actividad según género
  2. Tasa de actividad de los jóvenes (14 a 17 años)

El principal indicador de la oferta laboral es la tasa de actividad. Ella muestra la proporción de la oferta laboral potencial con que cuenta un país —la población en edad de trabajar (PET)— con la oferta efectiva, cuantificada a través de la población que efectivamente trabaja o desea trabajar —población económicamente activa (PEA).

En todos los países de la región se cuenta con estimaciones de la Tasa de Actividad. Sin embargo, los indicadores reportados no son estrictamente comparables entre países. El primer problema radica en que los criterios para definir la Población en Edad de Trabajar difieren en la región. En Brasil, la Encuesta Mensual de Empleo (EME) que lleva a delante el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) considera a la PET como compuesta por la población de 10 años y más.(*8) El mismo criterio es utilizado por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) de Paraguay, mientras que en Uruguay y Argentina la PET se define como la población de 14 años y más. Por su parte, el Instituto Nacional de Estadística Chileno (INE-Chile) define a la población en edad de trabajar como la comprendida entre los 15 y 65 años. Así, la tasa de actividad reportada por las respectivas oficinas estadísticas permite analizar la evolución de este indicador en el tiempo, pero no permite realizar comparaciones claras entre los países de la región.(*9)

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La otra diferencia radica en la cobertura de las encuestas que relevan sistemáticamente las principales variables que caracterizan el funcionamiento del mercado de trabajo en los países de la región. En este sentido, Argentina y Uruguay cuentan con información relevada únicamente para los centros urbanos(*10) mientras que en los restantes países existen relevamientos representativos de la población total. Los mercados de trabajo urbano y rural presentan características distintas, por lo que es de esperar que las tasas de actividad muestren un nivel y una dinámica diferente en ambas zonas, por lo que las tasas de actividad reportadas habitualmente no son comparables.

Dada la información disponible actualmente, si se desea construir una tasa de actividad comparable entre países es necesario limitar su implementación a las áreas urbanas y redefinir los límites de edad de la Población en Edad de Trabajar de tal manera que su medición resulte homogénea. Sin embargo, más allá de los diferentes criterios utilizados en la región, las mediciones disponibles permiten tener una idea de la dinámica agregada de la oferta de trabajo para cada país, por lo que su seguimiento es pertinente del punto de vista de la implementación del Observatorio.

Entre los indicadores que integran el segundo nivel se encuentran la tasa de actividad específica de los jóvenes (14 a 17 años) y las diferencias en el comportamiento de la oferta laboral masculina y femenina.

La tasa de actividad del tramo más joven de la PET es de interés en tanto en principio es un objetivo deseable que las personas entre 14 y 17 años muestren bajos niveles de actividad laboral puesto que se encuentran en un momento de su ciclo de vida en donde se espera una dedicación alta a la incorporación de capital humano a través de su inserción en el sistema educativo. Por su parte, las diferencias tanto en el nivel como en la evolución de la tasa de actividad de hombres y mujeres hacen que sea particularmente pertinente desagregar la información sobre la oferta laboral por género.

El siguiente cuadro resume los indicadores propuestos vinculados a la demanda de trabajo. La tasa de Empleo es el indicador que usualmente se utiliza para medir el comportamiento de la demanda laboral. Su evolución permite tener una primer aproximación al dinamismo que se observa en la creación de puestos de trabajo. Sin embargo, en tanto se calcula como la proporción de ocupados sobre la población en edad de trabajar, está sujeto a los mismos problemas de comparabilidad entre los países de la región ya señalados para la tasa de actividad.

Área Demanda de trabajo Indicadores Metodología
Primer nivel Tasa de empleo Proporción de la población en edad de trabajar que efectivamente se encuentra trabajando. TE 0 (Población empleada / PET)
Segundo nivel Composición del empleo Participación de los sectores primarios, secundarios y terciarios en el empleo total.

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Un problema similar surge en las estimaciones de la participación del empleo por sector, primario, secundario y terciario, desde que en algunos países de la región no se cuenta con información periódica sobre la evolución del empleo en el sector rural.

Uno de los derechos sociales centrales es sin duda el acceso a un puesto de trabajo de calidad. Por esa razón, se propone utilizar una batería de indicadores relativamente amplia para medir los avances o retrocesos que los países de la región registren en esta materia. El cuadro siguiente resume esos indicadores.

Área Problemas de empleo Indicadores Metodología
Primer nivel Tasa de desempleo Proporción de la población economicamente activa que se encuentra desocupada TD = Desempleados / PEA
Incidencia de la informalidad

Dos indicadores:

  1. % de desocupados sin cobertura de la seguridad social
  2. % de ocupados como trabajadores independientes sin capital
Segundo nivel Desempleo de larga diración % de activos que se encuentran en situación de desempleo desde hace 6 meses o más
Hogares con jefes desocupados % de hogares con jefe en situación de desempleo
Incidencia del desempleo por grupo demográfico Tres indicadores:
  1. Tasa de desempleo por género
  2. Tasa de desempleo por grupos de edad (14 - 17 años, 18 - 25, 26 35, 36 - 64)
  3. Tasa de desempleo por nivel educativo (primaria, secundaria, universitaria)
Subempleo Proporción de los ocupados que trabajan menos de 40 horas semanales y declaran desear trabajar más horas
Participación del trabajo no remunerado % de empleados ocupados en actividades no remuneradas (trabajadores familiares, etc)
Participación del servicio doméstico % de empleados ocupados en actividades vinculadas al servicio doméstico

Los indicadores de primer nivel propuestos son la tasa de desempleo y la incidencia de la informalidad. En este caso, no se considera oportuno utilizar únicamente la tasa de desempleo como indicador de los problemas de acceso al empleo que se registran en los distintos países. Tal como se comentó anteriormente, la fuerte informalidad que se observa en el mercado de trabajo es una característica estructural de buena parte de las economías latinoamericanas. A su vez, los países de la región muestran una incidencia del desempleo históricamente heterogénea, lo que se vincula tanto a las particularidades de su estructura productiva como a la divergencia en los marcos institucionales que rigen el funcionamiento de sus respectivos mercados de trabajo. En sociedades con una incidencia muy elevada del trabajo informal la tasa de desempleo puede no transmitir la información relevante sobre el derecho a contar con un trabajo de buena calidad. Por ello, se propone complementar a la tasa de desempleo(*11) con dos medidas del grado de informalidad: el porcentaje de ocupados sin cobertura de la seguridad social y la participación de los trabajadores independientes sin capital en el empleo total. Ambos indicadores son parte de lo que en América Latina suele conceptualizarse como sector informal o precario del mercado de trabajo. A su vez, constituyen un sector particularmente vulnerable —falta de derecho a seguro de desempleo o al retiro pagado— y que presenta niveles de remuneración significativamente menores a otras categorías de trabajadores.(*12)

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Los indicadores complementarios propuestos buscan reflejar la problemática que enfrenta la población de la región. Así, se desagrega la tasa de desempleo por género, grupos de edad y nivel educativo de tal forma de detectar los grupos más vulnerables y analizar la evolución relativa de los mismos. A su vez, la incidencia del desempleo de larga duración señala en qué medida la desocupación es un fenómeno transitorio que tiene un carácter básicamente friccional o muestra rasgos de persistencia en el tiempo que deteriora el capital humano y social con que cuentan las personas. En el mismo sentido, la proporción de hogares con jefes desempleados intenta cuantificar las situaciones sociales más serias generadas por el desempleo, en tanto implica la pérdida de trabajo por parte del miembro del hogar que habitualmente constituye el soporte económico principal del mismo.

Por su parte, la incidencia del subempleo es un indicador complementario de la tasa de desempleo, en tanto mide otra forma de subutilización de la fuerza de trabajo.(*13) Por último, la participación del servicio doméstico y del empleo no remunerado es una aproximación a la incidencia de ocupaciones caracterizadas por su baja productividad y niveles de remuneración nulos o muy deprimidos.

El otro aspecto clave que debe ser monitoreado del funcionamiento del mercado de trabajo es la determinación de las remuneraciones. El principal indicador en esta área es la evolución de las remuneraciones horarias. Se propone que este indicador se construya a partir de encuestas a los hogares o a las personas, en tanto los índices de salario real elaborados sobre la base de información proveniente de establecimientos productivos excluyen al sector informal. Si la brecha de ingresos que separa a ambos sectores se mantiene inalterada, un estadístico convencional de salario medio de la economía sería un buen indicador de lo que pasa con el conjunto de las remuneraciones. Sin embargo, si este diferencial cambia, el panorama que surgiría no correspondería al que efectivamente caracteriza a los ingresos promedio por trabajo.

Adicionalmente, se recomienda construir una serie de remuneración por hora trabajada ajustada por paridad de poderes de compra, de tal forma de contar con información sobre el grado de disparidad de los salarios en la región. Como indicadores complementarios se propone seguir la evolución de los diferenciales salariales por nivel educativo, género y entre el segmento formal e informal del mercado de trabajo. La dinámica reciente muestra que se han producido cambios importantes en la estructura de las remuneraciones por nivel educativo y género (Banco Mundial, 2004). A su vez, el diferencial de ingreso entre el sector formal e informal de la economía es un factor que se señala como explicación posible de la persistencia de altos niveles de desigualdad en América Latina en general y en la región en particular (Altimir 1979). En este contexto parece importante que el Observatorio intente seguir la evolución de estas variables.

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Del punto de vista metodológico se propone que estos diferenciales se construyan a partir de regresiones del logaritmo del ingreso horario sobre un conjunto de variables de control y la variable de interés en cada caso. A diferencia de la relación entre los promedios incondicionales entre grupos, este procedimiento asegura contar con una estimación más robusta del diferencial asociado específicamente a la variable de interés.(*14)

Área Remuneraciones Indicadores Metodología
Primer nivel Remuneración real po hora trabajada Dos indicadores complementarios:
  1. Índice de remuneraciónes por hora trabajada
  2. Remuneración por hora trabajada ajustada por paridad de poder de compra
Segundo nivel Diferencia salarial entre el sector formal e informal Se estima una regresión del logartmo del salario horario sobre un conjunto de variables que resumen las caraterísiticas del idividuo (nivel educativo, edad, género) y una variable binaria que identifica la condición de informal. El coeficiente de esta variable señala el diferencial salarial relevante
Diferencia salarial entre géneros Se estima una regresión del logaritmo del salario horario sobre un conjunto de variables que resumen las características del individuo y su inserción laboral (nivel educativo, edad, empleo formal o informal) y una variable binaria que identifica el género. El coeficiente de esta variable señala el diferencial salarial relevante.
Diferencial salarial por niveles educativos Se estima una regresión del logaritmo del salario horario sobre un conjunto de variables que resumen las características del individuo y su inserción laboral (género, edad, empleo formal o informal) y un conjunto de variables binarias que identifican el nivel educativo (primaria, secundaria completa o incompleta, terciaria completa o incompleta). Los coeficientes de estas variables señalan el diferencial salarial relevante.

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4.5. Vivienda y tierra

Esta dimensión abarca el derecho de acceso de la población a dos tipos de activos particularmente relevantes en el contexto social y económico de la región. El problema habitacional es especialmente serio en las zonas urbanas, donde se observan importantes procesos de segregación residencial. En ese sentido, existe evidencia que las familias pobres durante los años noventa se encuentran crecientemente excluidas de los mercados inmobiliarios formales (Banco Mundial, 2004). A su vez, en América Latina –a pesar de diversas políticas de reforma agraria que se han intentado implementar en países de la región- la tierra es un activo que se encuentra fuertemente concentrado, lo que ha motivado que en países como Brasil y Bolivia surgieran movimientos agrarios que reclaman un acceso más justo a la tierra.

En el caso de la vivienda, se propone construir indicadores que midan el acceso a este activo complementados con otros que brinden un panorama de la calidad habitacional predominante en los países de la región. Así, la tenencia de la vivienda se aproxima a través de dos indicadores: el porcentaje de familias que son propietarias de la vivienda que habitan y la proporción de hogares que ocuparon viviendas y/o tierras sin permiso de sus propietarios. Ambos indicadores son complementarios, desde que es posible que una familia sea a la vez propietaria de la vivienda y ocupante sin permiso de la tierra, situación que caracteriza a los asentamientos urbanos irregulares que se han generalizado, en especial en las grandes ciudades.

Un segundo conjunto de indicadores busca captar la calidad de la solución habitacional con que cuentan los hogares a través del acceso a diversos servicios públicos y la calidad de los materiales de construcción de la vivienda. Se proponen dos índices:

  • Proporción de hogares que habitan viviendas precarias. Se considera vivienda precaria aquella que esta construida en su mayor parte con materiales livianos y/o de desechos.
  • Proporción de hogares que no tienen acceso a la red de saneamiento público y/o al agua potable dentro del hogar.

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En general, estos indicadores pueden ser calculados a partir de las encuestas de hogares que se realizan en la región.(*15)

Por último, sería importante que en una etapa más avanzada de implementación del Observatorio se incorporara algún indicador que cuantifique el costo del acceso a la vivienda en términos relativos al poder adquisitivo de las familias. En este sentido, un indicador posible sería la relación entre el alquiler medio y el ingreso promedio de los hogares.

La elaboración de indicadores que midan el acceso a la tierra resulta significativamente más compleja. En primer lugar, porque no se cuenta con información estadística sistemática sobre la demanda social de tierra productiva. En segundo lugar, porque no es claro qué tipo de indicador resulta pertinente en esta área específica. En el presente informe se proponen tres indicadores:

  • Índice de Gini de concentración de los establecimientos agropecuarios.
  • Tamaño medio de los establecimientos agropecuarios.

Ambas medidas son de corte estructural, por lo que se propone relevarla cada tres años. Se propone complementarlas con un indicador de avance de las políticas de reforma agraria en aquellos países donde las mismas se están implementando: el número de hectáreas entregadas a colonos o campesinos anualmente.

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4.6. Participación social

Esta área busca captar el grado de involucramiento de la población en actividades que hacen a la vida en sociedad, tanto a nivel nacional como comunitario. Con ese objetivo, se proponen dos indicadores que buscan cuantificar la participación en distintas instancias sociales:

  • Porcentaje de la población mayor de 18 años que participa en organizaciones civiles (gremios, sindicatos, Organizaciones no gubernamentales, Iglesias, etc.).
  • Porcentaje de la población mayor de 18 años que participa en las elecciones nacionales

Si bien el primer indicador puede brindar una aproximación relativamente buena al grado de participación social, las estadísticas nacionales no suelen relevar información sistemática sobre estos temas, por lo que en una primera instancia resulta difícil instrumentar su medición.

4.7. Género

El monitoreo de los derechos económicos, sociales y culturales debe incluir la consideración de las situaciones diferenciales por género. A lo largo de las distintas dimensiones sugeridas se ha intentado incorporar, en la medida de lo posible, la dimensión de género. Sin embargo, el logro de la equidad de género va mucho más allá de estas dimensiones, e involucra diferentes espacios de interacción, entre ellos la familia y los distintos ámbitos de toma de decisiones. La construcción de indicadores relativos a los arreglos familiares, el uso del tiempo y la distribución del gasto en consumo al interior de los hogares permitiría avanzar en el conocimiento de la situación relativa de hombres y mujeres. Sin embargo, los avances en esta área son muy limitados, en la medida en que se hace imprescindible la realización de encuestas específicas que releven esta información.

Sin embargo, es relativamente fácil, a partir de la información disponible, reflejar las diferencias de hombres y mujeres en la participación en distintas esferas de decisión política y económica. Un ejemplo que puede adaptarse a los objetivos de este trabajo, es la propuesta del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de incorporar las diferencias de género a través del índice de potenciación de género (IPG). Este índice refleja las desigualdades de género en tres ámbitos centrales: participación política y participación en la toma de decisiones (medido por la proporción de hombres y mujeres que ocupan escaños parlamentarios), participación económica (aproximado a partir de dos indicadores, la participación porcentual de ambos géneros en cargos legislativos, altos funcionarios y directivos y por la proporción de hombres y mujeres en puestos de profesionales y técnicos) y el poder sobre los recursos económicos (medido por la estimación de los ingresos según género). El último de estos indicadores ya fue considerado en la dimensión de mercado laboral, por lo tanto se propone la implementación de los otros dos indicadores.

Para cada uno de estos dos indicadores, se propone adoptar la metodología de PNUD de cálculo de un «porcentaje equivalente igualmente distribuido» (EDEP), que surge como promedio ponderado en función de la participación en la población total de hombres y mujeres: incorporando explícitamente un parámetro e que mide el grado de aversión a la desigualdad entre géneros:

Se utiliza un parámetro de aversión a la desigualdad de dos. Para la participación en cuestiones económicas y políticas el EDEP se normaliza dividiéndolo por 50. La justificación de este procedimiento es que en una sociedad donde ambos géneros cuenten con iguales oportunidades estas variables deberían tomar un valor de 50%.

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4.8. Seguridad

Se incluyen indicadores de seguridad ciudadana en el entendido de que estos indicadores reflejan aspectos importantes de la calidad de vida de los individuos. La información oficial sobre crímenes no es comparable entre países, ya que en cada país la definición de los hechos delictivos y también la no declaración de los mismos difiere.

Existen organizaciones mundiales que recopilan información referida a crímenes violentos. En particular, la Organización Mundial para la Salud (OMS) y las Naciones Unidas, a través de la Encuesta Mundial sobre Crímenes, incluyen información sobre homicidios intencionales en el primer caso, y sobre homicidios y robos en el segundo. Lamentablemente, esta información no se encuentra actualizada (llega hasta 1994). Sin embargo, resulta relativamente fácil la construcción de indicadores sencillos a partir de información nacional. Se propone la inclusión de la tasa de homicidios, que se define como el cociente entre los homicidios intencionales y la población total (expresada en cientos de miles), mientras que la tasa de robos se define como el cociente entre los robos y la población total.

4.9. Esparcimiento y comunicaciones

Se incluyó un conjunto de indicadores relativos al esparcimiento y la disponibilidad de comunicaciones, en el entendido de que los mismos pueden vincularse a los niveles de integración social de los países. En relación a las comunicaciones se considera la disponibilidad de líneas telefónicas, televisores y radio en los hogares, y la cobertura de Internet. A su vez, el tiraje de diarios por habitante puede brindar una idea de hábitos de lectura y acceso a la información de la población.

En relación al esparcimiento se incluyó un indicador de consumo cultural de fácil disponibilidad en los distintos países, la venta anual de libros, entradas de cine y teatro, estandarizada por la población.

Categoría del Indicador Indicador Procedimiento de cálculo Fuente de información Disponibilidad en todos los países Mercosur ampliado
Primer nivel % de hogares con TV o radio Hogares con TV o radio / Total de hogares Encuesta de Hogares
% hogares con conexión a Internet Hogares con conexión a Internet / Total de hogares Encuesta de Hogares ?
Tiraje de diarios cada 1000 habitantes Venta anual de diarios / Población total  
Venta de libros cda 1000 habitntes Venta anual de libros / Población total   ?
Venta de entradas de cine y teatro anuales cada 1000 habitantes Venta anual de entradas de teatro y cina / Población total   ?
Líneas telefónicas cada 1000 habitantes Total de líneas telefónics instaladas / Población total  

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5. Comentarios finales

El sistema de indicadores propuesto en este trabajo es de carácter provisional pues su pertinencia debe ser analizada en función de los objetivos del Observatorio. Además, deberá examinarse su adecuación para reflejar la realidad de todos los países incluidos, las dificultades para obtener la información de base requerida y su capacidad de sintetizar los principales aspectos en cada dimensión.

En función de la disponibilidad de información se considera factible implementar en breve los indicadores de primer nivel. Ello exigirá a quienes realicen esa tarea familiarizarse con las metodologías de cálculo utilizadas en cada país y por cada entidad generadora de datos con el objetivo de obtener indicadores comparables. La consideración conjunta de los indicadores de primer nivel permitirá realizar una comparación de la situación en materia de desarrollo económico y social de los países incluidos en el Observatorio. Será necesario determinar el horizonte temporal para el que se sistematizará la información. Podría ser de interés contar con datos que permitan seguir la evolución de los países en la última década.

En la segunda etapa se podrán implementar los indicadores de segundo nivel, los cuales permitirán conocer con mayor precisión factores asociados a los desempeños diferenciales de los distintos países en cada una de las áreas consideradas.

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Referencias bibliográficas

ALTIMIR, O. (1979): «La dimensión de la pobreza en América Latina». Cuadernos de la CEPAL nº 27. Santiago de Chile.

AMARANTE, V., y ARIM, R. (2003): Mercado laboral en Uruguay, 1986-2002. Informe preparado para OIT.

ATKINSON, T.; CANTILLON, B.; MARLIER, E., y NOLAN, B. (2002): Social indicators. The EU and social inclusion. Oxford University Press.

BANCO MUNDIAL (2004): Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Rompiendo con la historia? Washington DC.

BECKER, G. (1964): Human Capital. Chicago: The University of Chicago Press. CEPAL (2003): Panorama social de América Latina y el Caribe, 2001-2002. Santiago de Chile.

OMS (1948): ‹http://www.who.int›.

PNUD (2003): Informe sobre Desarrollo Humano, 2002. Nueva York: Oxford University Press. RAVALLION, M. (2002): How not to count the poor? A response to Reddy and Pogge. ‹www.socialanalysis.org›.

SEN, A. (2003): «Human Capital and Human Capability», en S. Fukuda-Parr y Kumar Shiva AK (eds.): Readings in human development. Concepts, measures and policies for a development paradigm, Nueva York: UNDP-Oxford University Press.

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Verónica Amarante, Rodrigo Arim
Andrea Vigorito, Adrián Fernández

Trabajo realizado en el marco del convenio con el Centro de Investigaciones Económicas del Uruguay (CINVE). Equipo de investigadores en ciencias económicas coordinado por el Ec. Adrián Fernández.

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NOTAS

*1Uno de los principales problemas radica en los criterios de agregación de las múltiples dimensiones: la unión o la intersección implican diferentes valoraciones del grado de sustitución o complementariedad entre las dimensiones estudiadas.

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*2En este caso, la pobreza se calcula definiendo como línea de pobreza el doble del valor de la canasta básica de alimentos estimada por cada país.

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*3Véase PNUD (2003).

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*4Es decir, el porcentaje de niños y jóvenes que están concurriendo a los tres niveles de educación respecto del total de niños y jóvenes con las edades «teóricas» de asistencia.

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*5El PNUD clasifica como países de desarrollo humano alto a los países con IDH mayor de 0,8, de desarrollo humano medio a los países con IDH entre 0,8 y 0,6, y de desarrollo humano bajo menor de 0,6.

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*6Dada esta realidad, se han realizado diversos esfuerzos para intentar cuantificar la magnitud relativa de ambos segmentos, entre los cuales se destacan los trabajos de la OIT que buscan operativizar los conceptos de sector formal e informal del mercado de trabajo.

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*7Dichos indicadores resultan particularmente importantes en el contexto de la evolución reciente de las remuneraciones relativas entre estos grupos. En la mayoría de los países de la región el diferencial de ingresos a favor de los ocupados más educados aumentó, a la vez que la brecha salarial entre géneros tendió a reducirse (Banco Mundial, 2004).

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*8Este criterio se implementó en 2003. Anteriormente la PET estaba compuesta por la población de 15 años y más.

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*9Si se desea construir tasas de actividad comparables entre países, se debería construir una serie de población en edad de trabajar para cada país consistente con el criterio más exigente vigente en la región (14 años y más).

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*10Es de hacer notar que ambos países muestran un grado de urbanización marcadamente superior al resto de la región.

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*11También en el caso de la tasa de desempleo, la diferente cobertura de las encuestas oficiales puede introducir problemas de comparabilidad en la región.

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*12No se incluyen otras categorías que usualmente se clasifican como parte del sector informal en América Latina porque son menos claras de interpretar como tipos de ocupaciones problemáticas. Por ejemplo, en Uruguay, las remuneraciones que perciben los patrones de microempresas y los trabajadores independientes con local son sustancialmente mayores que el salario promedio (Amarante y Arim, 2003).

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*13En el caso de Uruguay, estudios recientes muestran que la evolución del subempleo es muy similar a la del desempleo (Amarante y Arim, 2003).

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*14Si se desea que las estimaciones sean comparables entre los países es necesario estipular una especificación común del modelo.

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*15El acceso y calidad de la vivienda muestra importantes diferencias por estrato de ingreso, por lo que se considera pertinente que en el futuro esta información se presente desagregada por quintiles de ingreso, de tal forma de poder monitorear el avance relativo de diversos estratos socioeconómicos.

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