Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Derechos humanos y dimensión social en los regionalismos del siglo XXI. Construcción y perspectivas desde el espacio del Mercosur

Lincoln Bizzozero

1. Presentación

Este trabajo tiene como objetivo plantear la vinculación de los derechos humanos con los procesos de integración regional en distintas etapas de éstos. Ello se justifica porque se asume que los procesos de integración modernos iniciados en la segunda mitad del siglo XX debían cumplir determinados requisitos en el plano político y económico para ser exitosos. Por otra parte, se analizará el tema desde el espacio regional del Mercosur, a los efectos de considerar su especificidad en lo referente a la vinculación con los derechos humanos.

Desde un punto de vista conceptual y metodológico el abordaje puede realizarse desde diferentes perspectivas que podrían sintetizarse en dos: una que partiera de la relación de los propios órdenes jurídicos de los Estados participantes de un proceso de integración con la legislación internacional (y regional) sobre derechos humanos y otra que comenzara con los objetivos y se concentrara en el grado de cumplimiento de éstos y en las derivaciones que pudieran surgir de la regionalización de determinadas políticas y competencias que antes estaban en la órbita del Estado.

La primera aproximación se concentraría en el grado de aprobación de los pactos internacionales y regionales de derechos humanos y sobre todo en las garantías de su aplicación en los órdenes jurídicos nacionales. (*1) Ello plantea aspectos de interés, dadas las diferencias en los regímenes de Estado y de gobierno existentes, por una parte, en las características que asume la división de poderes, por otra, y en la articulación entre el gobierno central y los gobiernos locales. La segunda, en cambio, se ubica en la lógica del propio proceso de integración, por lo que parte metodológicamente de los objetivos de éste y por ende le da una significación especial a la dimensión social, porque las consecuencias sociales (y el desarrollo humano y social) son consustanciales al propio proceso.

Estas dos aproximaciones operan con disyuntivas diferentes desde la perspectiva analítica y en la presentación de los resultados alcanzados, si bien ambas son complementarias y pueden contribuir a visualizar algunas dificultades y problemas de convergencia normativa en materia de derechos humanos y de ámbitos de competencia y de resolución de temas que surgen en la marcha del proceso. En este trabajo adoptamos la segunda perspectiva, por lo que la propia estructura estará constreñida por tal aproximación.

Delineada la opción metodológica desde el mismo proceso de integración regional, el tema de los derechos humanos bosqueja cuestiones específicas según la etapa que se aborde. Si se considera un proceso que tiene como objetivo el mercado común, sus inicios conllevan la cuestión de los requisitos; el tratado fundacional, el tema del estatuto de los Estados parte (derechos y obligaciones, lo que implica la inclusión de las asimetrías y desequilibrios regionales) y de las competencias adjudicadas a las instituciones; las primeras etapas y en particular la marcha hacia el mercado común, el del cumplimiento de la libre circulación de personas, y las capacidades de respuesta regional frente a la dimensión social (introducción de mecanismos correctores de los efectos regionales y sociales de la implementación de los cambios y permeabilidad institucional para las demandas de participación de la sociedad); y el devenir del proceso, en la medida que se dé el spill-over político-social, apareja otros aspectos de ineludible importancia vinculados con la participación y los derechos políticos y sociales del ciudadano regional.

Desde una perspectiva comparativa de procesos de integración regional, los parámetros que deben tomarse en cuenta para evaluar los derechos humanos son los objetivos del proceso regional, lo que nos delimita frente al modelo regional pregonado y los contenidos que se le den a la dimensión social, los cuales estarán definidos históricamente por la modalidad en que se organiza la sociedad y genera la riqueza necesaria para su sustentación.

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En su acepción tradicional se entiende que la dimensión social de un proceso de integración se conforma por dos niveles: el que atañe a las políticas sociales correctoras de desequilibrios que se originan como consecuencia de la implementación del acuerdo fundacional y el que se refiere a la participación de los actores de la sociedad civil, destinatarios últimos de los cambios que propugna el proceso de integración. De esta confluencia entre la participación y las políticas sociales se podrían definir distintos grados de aproximación de un proceso a la dimensión social. Esta acepción tradicional posibilitaba diferenciar en la escala de un proceso de integración a una zona de libre comercio, de una unión aduanera y un mercado común no solamente en cuanto a los objetivos, sino también en cuanto a la inclusión del tema social en el proceso.

La lógica de los procesos de integración tradicionales permitía diferenciar claramente la región del entorno, no solamente en sus definiciones de política comercial, sino también en los principios ordenadores de una política económica común aplicada en distintos sectores (salud, transporte, regiones, sectores productivos, energía, entre otros). Los nuevos regionalismos responden en cambio al imperativo de insertarse competitivamente en el mundo, y por ende desde sus inicios la tensión interno-externo expresada en la relación consolidación-ampliación se hace más patente. Ello lleva a que las lógicas tradicionales con un referente espacial estatal (y nacional) en la consideración de la dimensión social de los procesos de integración se vean modificadas por la regionalización de las políticas frente al reordenamiento de los espacios territoriales. Para que ello sea posible el régimen democrático y la libertad de expresión y participación constituyen un requisito que habilita la regionalización tanto de pautas culturales y de consumo como de ordenamiento e implementación de políticas definidas en un nivel regional.

La tesis de partida de este trabajo es que la modificación en la organización productiva y en las consecuencias que apareja en la dimensión socioterritorial plantearán nuevas exigencias a las sociedades humanas en materia de derechos humanos (educación, información, comprensión de la pluralidad, consideración de la diversidad de lenguas, canales de participación de la sociedad civil y derechos vinculados a ella, derechos de grupos específicos por su condición o el espacio que ocupan —minorías étnicas, grupos nativos, poblaciones fronterizas, comunidades en regiones con escasez de recursos naturales—, equilibrios sociales y regionales e interacción con el ambiente) y que las respuestas tendrán un componente que deberá articular lo local (y participativo)-estatal con la dimensión regional (y global).(*2) Este punto de partida deriva necesariamente en situaciones novedosas y específicas que se expresan en distintos ámbitos y niveles, que incluyen la dimensión regional.

En el próximo apartado se planteará el tema de los requisitos en un proceso de integración. Se enfatiza que el pasaje a la actual etapa del sistema internacional estará marcado por el predominio del régimen democrático y de un modelo de desarrollo vinculado al mercado, por lo que éstos deberían ubicarse entre los requisitos explícitos o implícitos. En el caso del Mercosur, las transiciones democráticas que se sucedieron en los ochenta prepararon las condiciones para el pasaje al proceso de integración regional, el cual fue antecedido por la cooperación argentino-brasileña y por otras instancias de cooperación que posibilitaron una modificación del escenario.

Luego se esbozarán posibles respuestas de procesos regionales frente al delicado punto de la dimensión social en los inicios de un proceso de integración. Estas potenciales opciones deben plantearse necesariamente porque frente al modelo tradicional europeo que surgió en circunstancias diferentes se ha producido un cambio en las condiciones productivas y en la respuesta sistémica de «inserción competitiva» que pautan un impulso a la apertura y apuesta al mercado mundial. Al definir el Tratado de Asunción como objetivo la consecución de un mercado común, resulta consustancial al proceso una dimensión de política común regional y una necesaria dimensión social. Sin embargo, como veremos, la dimensión social no fue considerada en el Tratado de Asunción y su inclusión en la agenda se debió a una construcción específica desde el ámbito laboral y educativo.

En el punto siguiente se expondrán algunos desarrollos institucionales surgidos entre el final de la etapa de transición y el inicio del período de relanzamiento en el año 2000, como respuestas a los avances en la dimensión global del Mercosur y de diversas redes que se han ido conformando a los efectos de configurar una agenda social. Entre esos procesos que han surgido del tejido regional, la red de Mercociudades ha propulsado algunas iniciativas que tienden puentes para articular lo local-urbano con lógicas transfronterizas y regionales. Algunas de estas propuestas han sido incluidas en la estructura institucional haciéndola más compleja, pero sin que ello haya implicado la definición de principios diferentes y de otra lógica de funcionamiento en el «núcleo duro» del Mercosur. Finalmente, en el último punto se formulan algunas reflexiones en relación con iniciativas de la etapa actual del proceso regional.

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2. El régimen democrático como requisito: de las transiciones al Protocolo de Ushuaia

Los procesos de integración del siglo XX tuvieron como modelo de referencia la Comunidad Económica Europea. Los análisis teóricos y la experiencia europea delinearon un conjunto de requisitos vinculados al plano político, económico, al nivel de desarrollo, a la selectividad en las políticas de desarrollo y a la relación entre la integración regional y la integración al mundo.(*3)

Entre los requisitos políticos el proceso europeo marcó claramente, como condición para posibles candidatos a la ampliación, el régimen democrático vinculado al respeto de los derechos humanos. Algunos ejemplos demostraron la vigencia de la condición política en la experiencia europea y su globalidad (en sentido comprehensivo), lo cual alejó otras suspicacias de costos económicos o sectoriales, como fue el ejemplo de España.

Además de la condición política vinculada al régimen democrático, los países que no cumplen con las normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convención Europea de Derechos Humanos, bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no pueden acceder a la condición de miembros, como ha sido el caso de Turquía. Estas condiciones han sido especialmente tenidas en cuenta en la ampliación hacia los países de Europa central y oriental que se ha concretado recientemente.

En América Latina, los procesos de integración regional entre los sesenta y los ochenta no incluyeron la dimensión política y de derechos humanos entre los requisitos de partida o de ingreso. La experiencia práctica demostró la importancia del régimen político para la sustentabilidad de estos procesos. Uno de los ejemplos más claros fue el Pacto Andino, que buscó converger en determinadas pautas de desarrollo, aunque los regímenes políticos eran disímiles y no había garantías para los derechos humanos. La autoexclusión de Chile del Pacto Andino fue la consecuencia natural de que experiencias regionales de integración no podían sustentarse sobre los principios de un régimen de seguridad nacional que excluía los principios democráticos y la vigencia de los derechos humanos.

Otro punto que se plantea es si un proceso de integración puede servir a determinados objetivos políticos, uno de los cuales es específicamente la consolidación democrática. La primera parte de la cuestión ha sido respondida por la experiencia histórica: la Comunidad Europea no se hubiera gestado sin la existencia del factor político. Su antecedente, la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, significaba desde el pensamiento económico un contrasentido, ya que Europa se encontraba abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensación de pagos, por lo que el factor político que señalaron los «padres fundadores » de la integración europea, resultó fundamental.(*4)

El otro aspecto vinculado a la posibilidad de que un proceso de integración sirva para consolidar un proceso democrático resulta más delicado de evaluar, ya que ha sido incorporado recientemente en las agendas internacionales y regionales. Lo que sí puede afirmarse, es que la articulación entre un proceso regional y la cláusula democrática acarrea mayores costos frente a una ruptura institucional.(*5) De todas formas, la vinculación entre el régimen y un proceso de integración no resulta siempre clara y definida, sobre todo cuando se trata de negociaciones en vías de crear una entidad diferente.

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La agenda interamericana que incluyó entre sus objetivos un acuerdo de libre comercio y la concreción de un continente democrático no confluye necesariamente en la idea de que el libre comercio sirva a la consolidación democrática. La democracia constituye un requisito para participar en las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas, que excluyó a Cuba del proceso. Sin embargo, no existen mecanismos que articulen formalmente esta instancia de negociaciones con una ruptura institucional y sobre todo con una violación de los contenidos de un régimen democrático.(*6) En lo que sí se ha avanzado a escala continental es en incluir el fortalecimiento de la democracia como uno de los temas de la agenda interamericana, con programas operativos para monitorear su implementación a través de distintas expresiones (elecciones, plebiscitos, consulta popular, entre otros).(*7)

En el caso del Mercosur, las transiciones democráticas en Argentina y Brasil fueron el antecedente necesario para la cooperación regional y la ampliación a distintos actores y sectores. En ese sentido, algunos factores permiten visualizar en su conjunto los avances que fueron preparando la gestación del proceso regional. Entre aquellos cuya resolución positiva posibilitó un crecimiento virtuoso de la cooperación debe señalarse la elaboración de medidas de confianza mutua en temas estratégicos (específicamente con respecto al tema nuclear), la revisión de acuerdos en materia de comercio bilateral y en algunos intereses sectoriales.

Entre los temas a resolver y avanzar en la agenda bilateral argentino-brasileña con vistas a la ampliación de la cooperación bilateral no se incluyeron las violaciones a los derechos humanos ni las consecuencias generadas por los regímenes de seguridad nacional. Estos temas quedaron en la órbita de resolución de cada uno de los Estados. Ésta fue también la práctica que se siguió en los países del Cono Sur, más allá de que ella fue llevando a la necesidad de una ampliación regional de algunos procesos judiciales vinculados al Plan Cóndor y a las prácticas represivas regionales de los regímenes de seguridad nacional. La lógica implícita que se siguió fue que los temas de derechos humanos vinculados a los regímenes autoritarios debían dirimirse en las instancias judiciales correspondientes, ya que el retorno de los regímenes democráticos garantizaba su dilucidación adecuada.

La resolución institucional y jurídica de la voluntad favorable al proceso de cooperación e integración entre Argentina y Brasil, que fue acompañada por la mayoría del sistema político, fue refrendada constitucionalmente en Brasil en 1988 y en Argentina a mediados de la década del noventa. En el caso de Brasil, la inclusión de un parágrafo entre los principios fundamentales de la Constitución (artículo 4), que señala: «La República Federativa de Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con el objetivo de formar una comunidad latinoamericana de naciones», resulta relevante si se toma en cuenta los antecedentes históricos de la fisura luso-hispana en la colonización (Constituição da República Federativa do Brasil).

El factor nuclear fue el otro punto sensible y clave que debieron resolver los gobiernos de transición democrática de Argentina y Brasil, para continuar con un modelo cooperativo que posibilitara un desborde virtuoso del proceso. En el encuentro de noviembre de 1985 en Foz de Iguazú, los dos países emitieron una Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, donde se reafirmó el compromiso de desarrollar la energía nuclear con fines pacíficos y la Declaración de Iguazú.

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El encuentro en Foz de Iguazú fue histórico porque constituyó el punto de partida del proceso de cooperación, que se afirmó posteriormente. La importancia del encuentro tuvo como uno de sus resultados la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, que alejó los temores de un conflicto en ese nivel en la región sur. Por otra parte, los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney inauguraron el puente Presidente Tancredo Neves, en homenaje al presidente electo de Brasil fallecido poco antes de la asunción de mando. Ese puente, que unió Puerto Meira en Brasil con Puerto Iguazú en Argentina, fue la primera obra de esas características desde que en 1947 se había inaugurado el puente internacional entre Paso de los Libres y Uruguayana.

Otro aspecto importante a resaltar es que la declaración reafirmó el papel de la democracia como núcleo impulsor de la aproximación y de la cooperación regional y que para ello ubicó como ejemplo al eje argentino-brasileño. El encuentro marcó un punto de inflexión en las relaciones intergubernamentales al concretar algunos acuerdos formales —un acuerdo complementario de cooperación científica y tecnológica en biotecnología y tres declaraciones conjuntas sobre temas económicos.

La evolución de las medidas de confianza mutua y la cooperación en distintos niveles propició en primera instancia una distensión de los recelos vinculados al factor nuclear a través de declaraciones y posteriormente una evolución global de ambos países en la ratificación de tratados internacionales y disminución de los riesgos vinculados con el tema. Con posterioridad se sucedieron las declaraciones conjuntas de Brasilia en 1986, de Viedma en 1987, de Iperó y de Ezeiza en 1988, que refrendaron la voluntad común de fortalecer las medidas de confianzas mutuas vinculadas al factor nuclear y el interés en conseguir una disminución de los costos de la seguridad. Finalmente, ambos países aprobaron en 1990 un Sistema Común de Contabilidad y Control referente a todo el material nuclear utilizado en los respectivos programas nacionales y firmaron en 1991, en el marco de la Cumbre Iberoamericana, un Acuerdo de Salvaguardias con el Organismo Internacional de Energía Atómica, que aseguró los fines pacíficos de los programas nucleares.

Los cambios de régimen autoritario a democrático que se produjeron casi en forma simultánea en Argentina primero y posteriormente en Uruguay y Brasil tuvieron consecuencias no solamente en las instancias representativas y en el retorno de los mecanismos institucionales y de toma de decisiones, sino también en la inclusión de la democracia como pilar de los acuerdos que comenzaron a forjarse en la región. Esta relación entre el régimen democrático y el inicio del proceso de integración fue señalada en algunos análisis y documentos de organismos regionales de integración. En ese sentido, un documento del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) de principios de los noventa planteaba: «El retorno de formas democráticas de gobierno en los países de la región, ha permitido un nuevo despliegue de esfuerzos en pos de la integración económica […] Esto está mostrando que la existencia de regímenes democráticos es una condición necesaria para avanzar en la interrelación de las economías y las sociedades […]». (*8)

Si bien la variable régimen estuvo presente en el inicio del proceso regional, no fue integrada como condición de pertenencia a él. Ello se debió al marco temporal en que se procesaban las transiciones democráticas en el Cono Sur, ya que los cambios de régimen en Paraguay y Chile se concretaron entre fines de los ochenta y principios de los noventa. En Chile la transición se concretó con un debate sobre los condicionamientos internos de la democracia, mientras en el caso de Paraguay se acompañó de un proceso de reflexión sobre la interacción entre la democracia, la integración y la inserción del país en la región.(*9)

Una vez iniciado el proceso, las declaraciones de las Cumbres Presidenciales del Mercosur enfatizaron la relación entre la democracia y el proceso de integración. En ese sentido se pronunciaron los presidentes en la Cumbre de Las Leñas en junio de 1992. Con posterioridad la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático firmada en San Luis (Argentina) el 26 de junio de 1996 reafirmó que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y el desarrollo del Mercosur. Estos antecedentes culminan con el Protocolo de Ushuaia del año 1998, en el que se establecen normativamente sanciones al Estado que se aparte de los principios democráticos.

La comprensión de esta vinculación integración-democracia que va del Tratado de Asunción al Protocolo de Ushuaia solamente puede ser entendida en su cabalidad si se ubica adecuadamente el cambio de la variable contextual. En ese sentido, dos modificaciones posibilitan comprender el cambio de la variable contextual: la que se produce en el Cono Sur con las transiciones de regímenes en Argentina y Brasil y la propulsada por Estados Unidos en la agenda interamericana. Los antecedentes de la cooperación argentino-brasileña permitieron una modificación del modelo conflictivo existente estructurado sobre las bases de una posible confrontación. Por otra parte, el cambio propulsado por Estados Unidos llevó a definir una agenda positiva de temas en el ámbito interamericano, donde se contemplaban reformas políticas y económicas, que partían del presupuesto de la existencia de regímenes democráticos en los países latinoamericanos.

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3. Los inicios de un proceso de integración y la dimensión social

Como se ha visto en el apartado precedente, los procesos de integración que han surgido en América Latina en el contexto de las reformas de los años noventa partieron del presupuesto de que se edificaban sobre la base de regímenes democráticos y que postulaban la libertad de mercado. Los derechos humanos fundamentales (derecho a la vida, integridad física, a la libertad de expresión y de religión, entre otros) estaban implícitos en el régimen democrático.

Con los inicios de un proceso de integración se presenta el tema de la dimensión social en un sentido amplio, es decir que se plantean los temas vinculados al respeto de determinados derechos sociales que constituyen una condición para la libre circulación de las personas, a la consideración de las asimetrías (regionales y sectoriales) y al trato de las consecuencias sociales del desarrollo del proceso.

Además de esta dimensión, en América Latina estuvo planteado el aspecto de la consolidación democrática, lo que implicaba la posibilidad de un retorno a un régimen no democrático o bien a prácticas que cuestionaban las bases democráticas de un régimen. Con relación a este punto, las iniciativas que se desarrollaron en el espacio latinoamericano e interamericano han incrementado el costo de un retorno a un régimen autoritario. Un caso claro en ese sentido fue la situación creada en Paraguay en el año 1996, que pudo terminar en un golpe de Estado. La intervención de los tres países del Mercosur por un lado y de Estados Unidos por el otro impidió la ruptura del Estado de derecho y el quiebre del régimen democrático.

El Grupo de Río cumplió un papel importante con referencia a la consolidación democrática. En su primera etapa, que va desde 1986 hasta los inicios de los noventa, el Grupo subrayó el aspecto de la consolidación democrática como fundamental para la paz y seguridad regional y además como pilar para el funcionamiento de la cooperación regional.(*10) Esta prioridad temática por la democracia como pilar de la cooperación regional propulsada por el núcleo argenti-no-brasileño-uruguayo, que fue incluida por el Grupo de Río como tema fundamental, también fue incorporada en la agenda interamericana por la Organización de Estados Americanos (OEA), que tras algunas declaraciones y resoluciones aprobó la Carta Democrática Interamericana.

La Carta Democrática Interamericana fue aprobada en el octavo período de sesiones de la Asamblea General de la OEA, celebrado en Lima (Perú) el 11 de setiembre del 2001. La Carta, además de garantizar la preservación y la vigencia del orden democrático a través de un mecanismo gradual, transparente, legal y legítimo, según lo previsto en sus artículos 17 al 21, consolida una definición de la democracia dentro del sistema interamericano, reconoce el vínculo entre la democracia y los derechos humanos como una demostración más del progreso político y jurídico alcanzado en el hemisferio y destaca la relación evidente entre la democracia, el desarrollo integral y el combate a la pobreza. En la Asamblea General se señaló la continuidad de la Carta con el Protocolo de Washington aprobado por la OEA, que contiene previsiones para asegurar la defensa de los Gobiernos democráticamente constituidos contra los derrocamientos por la fuerza, el Protocolo de Ushuaia del Mercosur más Bolivia y Chile y los antecedentes de ese Protocolo en la gestación del Mercosur.(*11)

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Si en el tema de la vinculación democracia-derechos humanos y procesos de cooperación e integración regional puede hablarse de un marco general de convergencia en los puntos de vista en el plano hemisférico, no se tiene el mismo panorama cuando se aborda la dimensión social. Al respecto, es necesario comprender cómo se proyectan los cambios de la organización productiva en las relaciones Estado-sociedad civil de los distintos países y, por otra parte, visualizar las distintas aproximaciones que pueden darse a la dimensión social desde un proceso de integración regional.

En las últimas décadas se ha producido una transición en la relación entre el Estado y la sociedad civil, que ha alterado las bases contractuales sobre las que se edificó el orden de posguerra mundial. En particular, la interdependencia compleja ha modificado varios supuestos que habilitaron la separación práctica del comercio y el trabajo. En primer lugar, el supuesto de base de que el crecimiento del comercio internacional se asentaba en ventajas comparativas, entre las cuales se incluían las diferencias nacionales, y suponía el advenimiento del progreso económico. Fue posible desarrollar esta relación sin mayores objeciones en el sistema bipolar como «arma estratégica» porque la perspectiva liberal ponía el acento en la libertad de regulación por el mercado. En esa dirección el crecimiento económico posibilitaba la mejora en las condiciones de trabajo que se expresaba necesariamente en un progreso social.

Con la caída del muro de Berlín y la revolución tecnoproductiva, la relación entre el crecimiento del comercio y el progreso social dejó de tener el sentido estratégico que había tenido en las décadas del sistema bipolar. Desde el momento en que las nuevas tecnologías hicieron posible una perspectiva estratégica de las empresas en el mercado mundial, la organización industrial y las relaciones laborales debieron adaptarse a los nuevos lineamientos y éstos estuvieron orientados hacia marcos de flexibilidad institucional y a la flexibilización en el ámbito laboral. Esta orientación del mercado dejó de ser local o regional para tener una cobertura mundial y por ende las orientaciones de las empresas comenzaron a tener un componente cada vez más estratégico no solamente en cuanto a las capacidades de gestión y competitividad en un contexto ampliado, sino también por las consecuencias político-sociales que aparejaban. (*12)

El crecimiento del comercio pasó a ser un fin en sí mismo en un mercado que tendía a ser global. Esta «globalización» del mercado está afectando las relaciones laborales y los acuerdos entre sus actores y el Estado. Por otra parte, el Estado también ha modificado su relación con el entorno internacional en los incentivos definidos hacia la inversión extranjera, modificando las reglas de juego imperantes en décadas anteriores. Esta doble modificación ha afectado la estructura de base de las relaciones laborales y es en esa dirección que se han centrado mayormente los análisis sobre las consecuencias en los derechos humanos y sociales.

Para los países desarrollados un aspecto fundamental de la regulación del mercado global comenzó a ser la caracterización y composición en el valor del producto, lo cual tenía un sentido dinámico, contrariamente a lo que postulaba la teoría tradicional del comercio sobre las ventajas comparativas. En esa dirección, además del componente en investigación y desarrollo, los países desarrollados incluyeron algunos requisitos mínimos elevados por organizaciones de la sociedad civil (centrales sindicales, movimientos ambientales, movimientos de derechos humanos entre otros) que introdujeron en la agenda el tema de la vinculación del comercio con las condiciones de la producción en sentido amplio (pautas ambientales, humanas, sociales, culturales) a los efectos de esgrimir la posibilidad de algunos instrumentos de salvaguarda. Es en ese sentido que, además del valor en conocimientos y en tecnología, el producto final comenzó a incluir como valor agregado la especificidad de éste, ya sea en pautas ambientales, culturales o también sociolaborales. Esta especificidad podía ser marcada por una visión positiva de articulación con el mercado, por una perspectiva proteccionista o bien buscando pautas de convergencia internacional.

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Al ubicar el tema de la composición y complejidad del producto, la dimensión social y la cuestión laboral podían ser vistas básicamente a partir de dos perspectivas desde Occidente: como «requisitos y estándares mínimos» a cumplir por los distintos Estados o bien como pautas inclusivas y participativas de la sociedad civil. Estas dos visiones toman puntos de partida diferentes y en ellas se vislumbra la posición que tienen los Estados Unidos por una parte y Europa Occidental por la otra, acerca de cómo plantear el tema de la vinculación del comercio con otras dimensiones.

En Estados Unidos, la inclusión de acuerdos paralelos a los tratados de libre comercio surgió de un compromiso interno entre distintas organizaciones civiles y sindicales con el impulso necesario a un mercado global. Desde esta perspectiva lo que importa es llegar a una armonización en los derechos exigidos a los efectos de tener un mercado transparente que no esté distorsionado por prácticas desleales en los contenidos sociales, humanos o ambientales.(*13) La otra perspectiva parte de otros antecedentes históricos que destacan la vinculación de la sociedad civil en la orientación de las políticas sociales a partir de la construcción del modelo europeo, lo cual lleva a resaltar a éste como recurso de poder específico en el sistema internacional.(*14)

Estas diferentes perspectivas de dos de los ejes impulsores de la nueva arquitectura del sistema internacional se traducen en las propuestas para la regionalización. El modelo europeo está marcado por el desarrollo que se bosquejó desde la década del cincuenta. En ese modelo, la dimensión social estuvo definida por un contenido compensatorio de los desequilibrios ocasionados que se producían y afectaban a los empresarios y trabajadores —conjunta o separadamente según el sector económico considerado— y a determinadas regiones con desniveles en el desarrollo o bien que debían encaminar esfuerzos de reconversión importantes.

Las políticas sociales que la Comunidad Económica Europea definió al respecto tuvieron en sus inicios cuatro orientaciones: derecho del trabajo, condiciones laborales y seguridad social; no discriminación de género e igualación de remuneraciones; compensación a través del Fondo Social Europeo de los gastos ocasionados por la reeducación profesional, la reinstalación de trabajadores y la reconversión de empresas; establecimiento de los principios de una política común de formación profesional y de empleo. Estas políticas debieron complementarse con la definición de un conjunto de medidas para el logro de un crecimiento regionalmente equilibrado.(*15)

La dimensión social no está contemplada en los acuerdos de libre comercio, tal cual se los entiende desde una visión tradicional. Sin embargo, la inclusión de acuerdos paralelos como condición de partida en los tratados de libre comercio propulsados por Estados Unidos se inscribe en el objetivo de llevar el mercado a una armonización de algunos requisitos sociales y ambientales, desde una posición autocentrada de capacidades de incidir en las políticas (lo que lleva el peligro real de un proteccionismo laboral y ambiental). Esta opción de política exterior posibilitó un canal de intercambio con sectores representativos y algunos actores de peso de la sociedad civil; por otra parte, en las definiciones de política comercial consolidó una vía de «unilateralismo agresivo» al incluir aspectos políticos y sociales en la consideración de los acuerdos comerciales.(*16)

La dimensión social no estuvo contemplada en el articulado del Tratado de Asunción, sino en sus considerandos, al incluir la visión finalista que orientó sus inicios. En los considerandos del Tratado se expresan tres ideas sobre las consecuencias del proceso de integración en la sociedad: ampliación de los mercados nacionales, que constituye la condición fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social; modernización de las economías para ampliar la oferta y calidad de los bienes y servicios disponibles con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes; y finalmente dejar establecidas las bases para una unión estrecha entre los pueblos con la finalidad de alcanzar los objetivos económicos y sociales definidos.

Al no incluir el Tratado ninguna disposición normativa sobre la dimensión social, la cual quedó supeditada a la ampliación del mercado y a la modernización de la economía, podría pensarse —como de hecho se interpretó y visualizó— que la integración estaría acotada a una visión comercial y de mercado.(*17) Sin embargo, durante el período de transición se desarrollaron dos líneas de trabajo sobre el tema social en la estructura orgánica del Mercosur, propulsadas en buena medida por el spill over institucional del proceso y además por las reivindicaciones realizadas desde la Confederación de Centrales Sindicales del Cono Sur por la democratización y una mayor participación.

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Las dos líneas de trabajo impulsadas se canalizaron en la creación del Subgrupo de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social y en la conformación de la Reunión de Ministros de Educación y Cultura. Ambas se enmarcaron en lógicas diferentes, tanto temáticas como institucionales, pero en definitiva contemplaron aspectos de la dimensión social del proceso. Los factores que posibilitaron esta propulsión de los aspectos sociales del proceso, cuando en el Tratado de Asunción no habían sido contemplados expresamente, tienen que ver con las propias condiciones en que surgen los nuevos regionalismos y por el hecho de que las Centrales Sindicales en el Cono Sur participaron desde los inicios del proceso con una postura crítica y proactiva, logrando espacios de participación en tanto actores del proceso, acompañando a los gobiernos en la orientación y toma de decisiones.(*18)

Por sus características, propuestas y orientación, la conformación del Subgrupo de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social se inscribe en las lógicas tradicionales de concretar normas y mecanismos niveladores en materia de derechos sociales y laborales. En cambio, la conformación de la Reunión de Ministros de Educación se orientó hacia la definición de nuevas pautas educativas a escala regional, a los efectos de responder a las exigencias del modelo de desarrollo regional, basado en la concreción de altos niveles de competitividad y justicia social en un contexto democrático.(*19)

La educación se incluye desde los inicios en la construcción del proceso regional, buscando definir una visión de conjunto del tema y una mejor inserción de la región en el comercio internacional. A tales efectos, los Ministros de Educación firmaron en diciembre de 1991 el Protocolo de Intenciones que dio nacimiento al Sector Educativo del Mercosur y aprobaron un Plan Trienal, ratificado en Ouro Preto en 1994, donde se especificaron las áreas prioritarias para la cooperación y la integración: formación de una conciencia ciudadana favorable al proceso de integración, formación de recursos humanos para contribuir al desarrollo económico, y compatibilidad y armonización de los sistemas educativos.

Las centrales sindicales del Cono Sur ya estaban conformadas antes de la aprobación del Tratado de Asunción, lo que permitió su participación desde los inicios del proceso. Si bien en los comienzos las definiciones de acción de la Confederación de Centrales Sindicales del Cono Sur respecto a las bases del proceso no fueron definitorias, se impuso una lógica pragmática que derivó en la negociación de espacios sobre temas sociales.(*20) Desde el principio se precisaron cuatro temas: respeto de la legislación laboral, definición de una Carta Social Regional, elaboración de un acuerdo multilateral sobre previsión social y acuerdo sobre la migración de mano de obra en la región. De los distintos temas, dos iniciativas se expresaron luego en la construcción del proceso: la ampliación a una participación más amplia y la aprobación de una Carta Social. La primera propuesta propulsó la creación de otro subgrupo de trabajo, de los diez inicialmente creados en el seno del Grupo Mercado Común en la etapa de transición. La segunda iniciativa se incluyó como uno de los temas de la agenda del subgrupo de trabajo en el Cronograma de Las Leñas y pasó a conformar parte de la agenda regional en tanto Carta de Derechos Fundamentales.

Durante la etapa de transición dos temas se destacaron en la agenda laboral y fueron canalizados en el marco del subgrupo de trabajo: el incumplimiento de los convenios colectivos y la normativa laboral por migraciones de trabajadores de un país a otro, y la disminución de los estándares laborales aceptados. El primer tema fue canalizado a través de una comisión que se nombró para redactar un proyecto sobre las condiciones legales de las migraciones de trabajadores El segundo constituyó la preocupación central que fue canalizada en la redacción de la Carta de Derechos Fundamentales.

La propuesta de Carta de Derechos Fundamentales tuvo como contenido un sistema de reglas laborales y sociales basado en convenciones de la OIT y en los mejores principios y normas de cada legislación nacional. El objetivo de la Carta de Derechos era consolidar una base regional en que se precisaran los derechos sociales y políticos y se definieran normas laborales comunes, a partir de un denominador común positivo. Se buscaba de esa forma contrarrestar una lógica que tendía a reducir los derechos sociales adquiridos y a acordar en un mínimo común denominador.(*21)

En los inicios del proceso del Mercosur la insuficiencia normativa sobre varios temas del desarrollo regional fue paliada por la propia dinámica de los acontecimientos que fomentó un spill-over institucional. Ello se verificó también en materia de derechos laborales (cumplimiento de estándares mínimos, supervisión convenios internacionales, entre otros) y en la consideración de otros ámbitos sociales de relevancia en procesos transfronterizos como es el sector educativo. El pasaje a la Unión Aduanera y la inclusión de otros temas con vistas al mercado común debían necesariamente plantear otras disyuntivas sobre derechos humanos referidas a la inclusión institucional y normativa sobre el derecho a la información y la participación de actores de la sociedad civil, la definición de un ciudadano regional y el delicado tema de la salvaguardia de los derechos que surgen del propio proceso.

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4. Los derechos humanos en la marcha de un proceso regional

Una vez que se alcanza el punto de no retorno en un proceso regional, surgen necesariamente otras demandas y necesidades sociales y se plantean nuevos desafíos. De acuerdo a los objetivos del proceso, los cuales delimitan el camino a seguir aun cuando no lo determinan necesariamente, sino que dependen siempre del contexto histórico y del (o los) actores en el impulso estratégico fundamental, se verá el surgimiento de determinadas demandas sociales y la reivindicación de derechos específicos.

En el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, además de las controversias en materia laboral y ambiental producto de la liberalización de economías de diferente nivel de desarrollo, los temas sensibles atañen a las consecuencias en el desarrollo de sectores y regiones de México.(*22) Un estudio reciente del Banco Mundial señala que a pesar de los efectos positivos en materia de exportaciones globales, inversión extranjera directa e ingreso per cápita, la insuficiente inversión en educación, innovación e infraestructura, así como la baja calidad institucional, la eficacia regulatoria, el control de la corrupción y temas afines, han mostrado las insuficiencias de este instrumento para que México se aproxime a determinadas pautas propias de un país desarrollado.(*23)

En el caso de procesos que tengan la conformación de un mercado común entre sus objetivos, al concretar como paso previo unas uniones aduaneras y determinadas instancias del objetivo comunitario, las demandas se centrarán en la información, transparencia y participación de distintos actores de la sociedad. Por otra parte, la inclusión institucional y normativa de determinados derechos atinentes a la dimensión social no siempre serán suficientes para cubrir los déficit democrático y social vinculados con los derechos de una ciudadanía regional, como lo han demostrado los plebiscitos de Francia en el caso del Tratado de Maastricht y de Irlanda con el Tratado de Niza.(*24) De todas formas, la legitimidad del conjunto del proceso no está en cuestión, como surge de los principales debates y controversias que se han registrado recientemente más interesados en la definición de la nueva Europa, tanto por sus contenidos y principios que pautan la Constitución suscrita como por los desafíos internacionales y regionales que bosqueja la ampliación.

En el proceso regional del Mercosur, la etapa que comenzó con la ratificación del Protocolo de Ouro Preto continuó con los temas de la etapa de transición y dio lugar a otros vinculados con la dimensión social. Los temas que se presentaron estuvieron relacionados con la inclusión del Foro Consultivo Económico y Social como parte de la estructura institucional, con la aprobación de la Carta Social que en esta instancia terminó con una Declaración Socio-Laboral, los derechos de información y participación de los actores de la sociedad civil, las iniciativas de inclusión institucional de otras instancias entre las que tomó visibilidad la red de Mercociudades y la concreción de una agenda social del Mercosur. Estos temas estuvieron presentes en la etapa postransición, que va de la ratificación del Protocolo de Ouro Preto hasta el año 2000, en que se inicia la etapa de relanzamiento, cuyas bases son retomadas con los cambios de gobierno que se producen durante el año 2003 en Argentina y Brasil.

La inclusión del Foro Consultivo Económico y Social en la estructura institucional planteó problemas de composición e inclusión de actores en el Foro (quiénes participan y cómo lo hacen), la definición del ámbito de competencia (qué pueden acordar y qué consecuencias genera), de información y participación (cómo interactuar con los otros órganos y cómo articular un funcionamiento y una agenda).

Las características del Foro Consultivo Económico y Social esbozaron sus limitaciones sobre todo en el funcionamiento y en el objetivo explícito de representación de la sociedad civil. La dificultad en articular posiciones comunes entre las secciones nacionales en primer lugar y sobre todo entre las distintas secciones nacionales provocó una virtual parálisis en el funcionamiento del Foro entre 1999 y el 2002, cuando se plantearon las crisis institucionales y de coordinación de políticas entre los países.(*25)

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Además de los nombrados, los factores que condicionaron el papel del Foro (y en cierta medida también de la Comisión Parlamentaria Conjunta) fueron la continuidad de la diplomacia de las cumbres de presidentes para acordar las controversias y la lógica estrictamente intergubernamental de funcionamiento. Todo ello redundó en que diversas regiones, sectores y actores de la sociedad civil no se encontraran representados en la estructura institucional con las consiguientes repercusiones en materia de derechos de información y participación en las decisiones.

La Coordinadora de Centrales Sindicales continuó propulsando algunos temas prioritarios de la dimensión social, tanto en el Foro Consultivo Económico y Social, en que ubicó los temas del empleo y las políticas de promoción industrial, como en el Subgrupo de Trabajo de Relaciones Laborales. En el Subgrupo, los asuntos a los cuales la Coordinadora de Centrales Sindicales otorgó prioridad fueron la implementación de mecanismos que permitiesen acciones de intervención frente a los problemas del empleo, la capacitación profesional y la concreción de un Observatorio sobre Mercado de Trabajo.(*26) Las diversas comisiones que se crearon en ese ámbito para trabajar los temas de la agenda fueron: relaciones laborales, empleo, migraciones, calificación y formación profesional, salud y seguridad en el trabajo, inspección en el trabajo, inspección del trabajo y seguridad social. En el marco de la dimensión social y laboral se aprobó el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercosur (decisión 19/ 97) y la Declaración Socio-Laboral del Mercosur, suscrita por los presidentes en diciembre de 1998.

La aprobación de la Declaración Socio-laboral, si bien tuvo menor envergadura que la apuesta a una Carta Social, incluyó varios principios y derechos laborales en el entendido de consolidar en un instrumento regional una base regional que contemplara un consenso en los acuerdos y avances logrados en la dimensión social. Al respecto, en las consideraciones de la Declaración los jefes de Estado de los Estados parte destacan las bases comunes en que se asienta la Declaración: pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo, ratificación de los principales convenios de la OIT, apoyo a la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de 1998, compromiso de los Estados con las declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurídico de la humanidad, adhesión de los Estados a los principios de democracia política, Estado de Derecho y respeto de los derechos civiles y políticos de la persona humana en tanto base irrenunciable del proceso de integración. Estas bases constituyen un sustento a los efectos de ir configurando la dimensión social del Mercosur, en los derechos individuales y colectivos vinculados al trabajo.

La Declaración Socio-Laboral, además de consolidar una base de principios y derechos en el área del trabajo, constituye una respuesta al tema de la vinculación del trabajo con el comercio. La respuesta regional al tema de la internacionalización del mercado laboral y su vinculación con el comercio y al tema en debate del «dumping social» se efectuó en primera instancia a través de la Declaración Socio-Laboral del Mercosur aprobada en diciembre del año 1998.(*27)

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En la Declaración se señala explícitamente que ella no podrá invocarse ni utilizarse para otros fines fuera de los previstos y, en particular, su aplicación a cuestiones comerciales, económicas y financieras (artículo 25). La Declaración define los principios y derechos en el área del trabajo, tanto individuales (no discriminación, promoción de la igualdad, derecho de los trabajadores migrantes y fronterizos, eliminación del trabajo forzoso, trabajo infantil y de menores, derecho de los empleadores) como colectivos (libertad de asociación, libertad sindical, negociación colectiva, huelga, diálogo social), y define otros derechos, entre ellos el fomento del empleo, la protección de los desempleados, la formación profesional y el desarrollo de recursos humanos, la salud y seguridad en el trabajo y la seguridad social.(*28) Para respetar los derechos señalados y promover su aplicación, la Declaración recomienda instituir una Comisión Socio-laboral, en tanto órgano tripartito auxiliar del Grupo Mercado Común, que tendrá carácter promocional, dotado de instancias nacionales y regional (artículo 20).

Las demandas de información y participación de actores y sectores de la sociedad civil no quedaron limitadas a los órganos sin capacidad decisoria del Mercosur (en especial el Foro Consultivo), sino que incluyeron otros que se vieron afectados por la propia lógica de los procesos de globalización económica y regionalización con vistas al mercado común. En ese sentido deben entenderse las iniciativas que se gestaron desde las ciudades a través de la Red de Mercociudades y las respuestas que se han comenzado a generar por parte de actores específicos en distintos sectores de la dimensión global del proceso (servicios, educación, salud, ambiente).

La red de Mercociudades surgió en ocasión del Seminario sobre Mercosur, celebrado el 7 de marzo de 1995 en Asunción, cuando los jefes de gobiernos municipales presentes firmaron la llamada Declaración de Asunción. En esa instancia, los jefes de gobiernos municipales constataron la necesidad de crear una red que vinculara a las principales ciudades de los países del Mercosur y que les permitiera participar en el proceso de toma de decisión y de ejecución de las medidas relativas al proceso de integración.

Una de las razones que llevaron a crear esta red en el Mercosur fue la distancia entre los centros de decisión y ejecución de las medidas y resoluciones y el simple ciudadano, entendiéndolo como habitante de cualquiera de los principales centros urbanos. De este modo, las condiciones económicas imperantes en el nivel internacional y regional llevaban a que se hiciera necesario comprender cómo operaban las decisiones «macro», emanadas de los órganos centrales del Mercosur, sobre los niveles locales de las ciudades y demás centros urbanos.

Del desarrollo de la Red de Mercociudades, que desde 1995 ya realizó varias cumbres congregando más de sesenta ciudades,(*29) puede visualizarse un conjunto de ejes que hacen a la relación de la Red con la dimensión social: la lejanía entre las decisiones que se adoptan en el nivel macro en el Mercosur y los ordenamientos político-sociales como las ciudades, que son afectados por aquéllas; la lejanía que tiene el ciudadano respecto de las decisiones, que imposibilita que tome otras opciones en materia de participación social y ciudadana; la imposibilidad de llevar adelante políticas de cooperación, debido a la falta de participación y la poca difusión sobre el proceso de integración regional; la necesidad de elaborar políticas municipales que constituyan una respuesta social y cultural a la globalización.

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Estas iniciativas y demandas han buscado canalizarse en el Mercosur a través de una inclusión en la estructura institucional o en la agenda de los procesos iniciados. En el caso de algunas iniciativas vinculadas a procesos iniciados en ámbitos específicos que no tienen un horizonte temporal (Protocolo de Servicios, procesos de acreditación de carreras del Mercosur), la vinculación se ha concretado a través de la agenda específica generada, la cual habilita consultas y posibles rectificaciones del rumbo.

Por sus características específicas, la inclusión institucional a través de la creación de reuniones especializadas ha sido la respuesta para canalizar las demandas de participación. En esa dirección se crearon las Reuniones Especializadas de Cooperativas del Mercosur, la Reunión Especializada de la Mujer y a la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias. Estas tres instancias constituyen ámbitos significativos de representación de la sociedad y podrían convertirse en núcleos de referencia participativa para gestar una nueva lógica regional.(*30)

La Reunión Especializada de la Mujer, que cuenta con la colaboración del Foro de Mujeres del Mercosur, ha planteado el tema de género en las instancias regionales y nacionales, a los efectos de que se comience a reelaborar el sentido de las relaciones de género en los distintos ámbitos. Resulta de interés el hecho de que en distintos ámbitos, como el referido a la coordinación macroeconómica a nivel regional o el de la definición de los presupuestos nacionales, se incluya esta perspectiva. La Reunión Especializada de Municipios e Intendencias tiene de por sí un potencial importante, tanto en su representatividad —ya que está apoyado en la Red de Mercociudades—, como en su base operativa y funcional —por el hecho de que ha definido una agenda, metodología y grupos de trabajo en unidades técnicas definidas (Cooperación Internacional, Autonomía y Gestión Local).(*31)

El objetivo de inclusión institucional a los efectos de la información y participación en las decisiones no ha conseguido establecer una interacción activa con los órganos del Mercosur y por ende no ha podido generar insumos para el establecimiento de una agenda social del proceso regional. Estas circunstancias han llevado a una valoración crítica de la participación institucional a través de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias y ello se ha trasuntado en la XXI reunión del Consejo de la red de Mercociudades y en la VII Reunión Especializada de Municipios e Intendencias. En el XXI Consejo de Mercociudades que se llevó a cabo en Buenos Aires en el mes de junio del 2004, se acordó la elaboración de una propuesta orientada a rediseñar el ámbito de las ciudades en el Mercosur, debido al poco relieve institucional que tiene la Reunión Especializada y a que las ciudades se ven afectadas en múltiples decisiones que adopta el bloque.

Los temas vinculados a los derechos humanos en el proceso regional del Mercosur no escapan a los avances registrados en los temas fundamentales de la Agenda 2000. Es por ello que la crisis que comenzó en el bloque en el año 1999 condicionó a los actores y el avance en distintos temas. Por otra parte, la crisis institucional de Argentina y las transiciones gubernamentales condicionaron el momento para un nuevo empuje del proceso regional. Es a estos cambios de gobierno y sus derivaciones en materia de prioridades que consagraremos el próximo apartado.

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5. Los cambios de gobierno y un nuevo ordenamiento de prioridades en el Mercosur

El Mercosur ingresó en el año 2003 con significativos cambios políticos y de gobierno en tres de los cuatro países del bloque regional. El primero de enero asumió el presidente de la República Federativa de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva; el 25 de mayo hizo lo propio Néstor Kirchner en la República Argentina, y en agosto el nuevo presidente de Paraguay, Nicanor Duarte Frutos. Estos cambios se produjeron en momentos en que los efectos de las sucesivas crisis en la región han llevado a las sociedades a cuestionar las bases del modelo económico vigente en los últimos años y han afectado el funcionamiento de las instituciones y de la gobernabilidad democrática.

La aproximación de los presidentes que asumieron durante el año 2003 en la inclusión de otros temas políticos y sociales en el proceso regional otorgó continuidad a los contenidos que se habían planteado en el año 2000 y que fueron interrumpidos o pospuestos por la crisis en Argentina.

En los primeros meses de la etapa de relanzamiento, a principios del 2000, los presidentes plantearon algunas medidas y propuestas políticas, y anunciaron dos iniciativas que comenzaron a bosquejar los alcances del espacio geopolítico y del referente temático del proceso de integración. Estas iniciativas estaban vinculadas con la concreción de una Cumbre Sudamericana a los efectos de ir definiendo los objetivos, temas e instrumentos de un espacio sudamericano con la inclusión del tema social en la agenda regional. La primera propuesta fue adelantada por Fernando Henrique Cardoso desde Brasilia, insistiendo en el objetivo de la integración regional y el desarrollo en América del Sur.(*32) La segunda fue la necesidad de incluir en la agenda el tema social, avanzada por Ricardo Lagos en una visita oficial que realizó a Fernando de la Rúa, en la que firmaron una declaración conjunta y una Carta Social.

En la etapa actual se retomaron algunos temas de la etapa anterior, pero se esbozaron algunos nuevos que trazan la orientación futura del proceso. Al respecto, la aprobación de los Acuerdos de Residencia y Migración en el 2002 y la inclusión de nuevos temas —entre los que figuran el concepto de ciudadano regional en el Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y para el Lanzamiento del Mercado Común Objetivo 2006— son indicadores de un nuevo impulso en esta construcción regional sui generis, pautado por temas sociales que han ingresado en la agenda regional.

Los temas nuevos que plantea el Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y para el Lanzamiento del Mercado Común Objetivo 2006, presentado en la cumbre de junio del 2003, definen algunas iniciativas que estaban en camino, pero que todavía no se habían incorporado a la agenda regional. Entre esos temas se encuentran los que se plantean como objetivos programáticos en el Programa Político, Social y Cultural: valorización del Foro Consultivo Económico y Social y ampliación de su ámbito a través de los mecanismos que entienda el propio Foro; fortalecimiento del papel de la Comisión Parlamentaria Conjunta a través de su participación en negociaciones y una articulación con los otros órganos de decisión con el objetivo final de conformar un Parlamento regional mediante elecciones directas; promoción de una mayor visibilidad cultural entre los Estados para un mayor conocimiento del Mercosur cultural; fomento de una cooperación entre los institutos de investigación social para ir conformando indicadores sociales armonizados que sirvan de base para la elaboración de metas de política social de los países; concreción de acuerdos en distintas áreas (migración, trámites, cooperación judicial) que faciliten los trámites al ciudadano regional.

Por otra parte, la aprobación de algunos acuerdos que apuntan a la regularización migratoria y al establecimiento de un régimen común para reglamentar la residencia de los nacionales del espacio regional otorga una respuesta regional a algunos de los problemas vinculados con la libre circulación de personas y los derechos de los emigrantes en los países de la región. La finalidad de los convenios es regular de manera general la adquisición de residencia legal en los Estados parte del Mercosur y Estados asociados.

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Entre los derechos que consagran los acuerdos se encuentra el trato nacional en materia de derechos civiles, el de la libertad de movimiento, el trato igualitario en lo concerniente a la legislación laboral y el derecho a transferir remesas. En cuanto a los contenidos que implica la obtención del estatuto de residente, se consagra la libertad de movimiento dentro del país de recepción, así como desde y hacia él. En cuanto a otros derechos de los inmigrantes —a diferencia del artículo sobre movilidad—, también alcanzan a los integrantes de sus familias «que hubieran obtenido residencia en los términos del Acuerdo». Los acuerdos subrayan el trato igualitario de las personas, siempre que obtengan su residencia en el marco establecido por los tratados. Dichos residentes «tienen derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta propia como por cuenta ajena, en las mismas condiciones que los nacionales de los países de recepción, de acuerdo con las normas legales de cada país» (artículo 8, p. 2).(*33)

Si bien el ejercicio del derecho a la libre circulación, al trato igual entre inmigrantes de la región y otros derechos sociales se encuentran en la base de la realización del mercado común, la continuidad del proceso, de los intercambios regionales y de la consecuente regionalización de las políticas en algunos sectores plantean otros aspectos de los derechos humanos vinculados con los desiguales niveles de aplicación de éstos;(*34) entre otros aspectos, el desarrollo local, el ambiente y las regiones desfavorecidas.

La respuesta institucional del Mercosur al tema de los derechos humanos fue la creación de una Comisión Ad-hoc de Derechos Humanos en el ámbito del Foro de Consulta y Concertación Política. Esta Comisión, que comenzó a funcionar en el año 2000, ha tenido hasta el momento cinco reuniones en las que las delegaciones han intercambiado información y acordado algunas iniciativas en cuanto a la cooperación en materia de derechos humanos. Una de las iniciativas más relevantes surgió en un taller sobre la aplicación de las normas internacionales de derechos humanos por los tribunales y cortes de los países del Mercosur más Bolivia y Chile, donde se sugiere al Foro de Consulta y Concertación Política «que estudie la conveniencia y oportunidad de proceder a la creación de un Instituto de Derechos Humanos del Mercosur, Bolivia y Chile, que permita la coordinación en el área de la formación y la capacitación, proponiendo a los Estados la asignación de un fondo para su funcionamiento con la cooperación y asesoría del Instituto Interamericano de Derechos Humanos».

Otras iniciativas de la Comisión Ad-hoc fueron la solicitud para institucionalizar su funcionamiento en la estructura institucional del Mercosur, la cual fue aceptada por el Foro de Consulta y Concertación Política para plantearla al Grupo Mercado Común, y la iniciativa para incluir en el Protocolo de Ushuaia el respeto a los derechos humanos.

Estas diversas señales muestran una línea de continuidad en la construcción sui generis del proceso regional del Mercosur y en la resolución de temas de la dimensión social vinculados con la realización del mercado común. El camino seguido hasta el momento reafirma el punto de partida adoptado, vinculado a la idea de que los cambios en la organización productiva y en los vínculos laborales (y societarios) plantearán nuevos desafíos a las regiones (y no solamente a los países) que llevarán a respuestas desde distintos niveles —local, nacional, regional y global.

En las reflexiones finales deben señalarse algunos puntos sobre el recorrido del proceso regional y su vinculación con los derechos humanos. En primer lugar, siguen sin resolverse temas que conciernen al núcleo duro del proceso regional, como lo son los principios básicos de funcionamiento, el arancel externo común, la definición de una unión aduanera con el consiguiente acuerdo sobre el funcionamiento y la distribución de una renta regional, y hasta la libre circulación de mercancías en la región. Esta falta de resolución condiciona evidentemente los otros andariveles del proceso en la medida en que se siga con un funcionamiento básicamente intergubernamental por el cual siempre se pueda acudir al principio «nacional» en materia de observancia de los derechos humanos. En segundo lugar, la continuidad del proceso y la regionalización de algunos temas y políticas han derivado en la necesidad de ampliar perspectivas, incluir determinadas redes y propiciar una participación periférica a actores de la sociedad civil. En tercer término, en cuanto al respeto de los derechos humanos básicos, se comienza a visualizar la horizontalidad temática y su dimensión trasfronteriza, sobre todo en temas que de por sí atañen a los países de la región. De ahí que sea una buena señal la institucionalización de la Comisión Ad-hoc de Derechos Humanos en la estructura institucional del Mercosur. Finalmente, que los nuevos desarrollos regionales propulsarán necesariamente el surgimiento de otros debates vinculados a los derechos humanos en la región (sobre el derecho ambiental, los derechos del ciudadano regional, los derechos de participación regional, entre otros).

Para concluir sobre la vinculación de los derechos humanos con el Mercosur, se puede señalar que se alcanzó un punto de no retorno en cuanto a la vinculación entre el régimen democrático y el respeto de los derechos humanos básicos y la pertenencia al proceso regional. En cuanto a las respuestas institucionales frente a las necesidades y demandas de actores de la sociedad civil, los resultados alcanzados permiten visualizar un nuevo diseño del Mercosur, tal cual se aprecia en el presente con relación a lo que fue en sus inicios, sobre todo si se toma la dimensión social. Por otra parte, las necesidades y demandas que han ido surgiendo de los procesos globales y regionales sobrepasan las capacidades institucionales y de respuesta del bloque regional. Es por ello que entre los temas pendientes se encuentran el del fortalecimiento de nuevas instancias institucionales y el diseño de otras lógicas de funcionamiento que adecuen los derechos inherentes a la participación sobre temas regionales con la inclusión de nuevos actores provenientes de distintos sectores y temas.

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Lincoln Bizzozero

Presidente de la Comisión Sectorial del Mercosur de la Universidad de la República, Uruguay.

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NOTAS

*1Véase en ese sentido, Buergenthal, Norris y Shelton (1990): La protección de los derechos humanos en las Américas , Madrid, Instituto Interamericano de Derechos Humanos -Civitas.

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*2Desde el punto de vista de los derechos humanos podrían coincidir estas nuevas definiciones con los denominados «derechos de la tercera generación», pero la especificidad del punto no se encuentra tanto en la definición del derecho en sí, sino en el contexto novedoso en que irán surgiendo las respuestas, donde lo regional adquiere otra categoría referencial, y en la interpretación cultural que se hará del derecho. Sobre la relación generacional de los derechos humanos y la interpretación cultural puede consultarse Germán Bidart Campos (1991): Teoría general de los derechos humanos, Buenos Aires, Astrea. En lo que concierne a la modalidad de la respuesta y al cambio de la categoría referencial de la región, el libro de Claudio Maggi y Dirk Messner (eds.) (2002): Gobernanza global. Una mirada desde América Latina. El rol de la región frente a la globalización y a los nuevos desafíos de la política global, Caracas, Nueva Sociedad, constituye un aporte de interés en la necesidad de delinear respuestas organizativas diferentes frente a los desafíos globales.

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*3En ese sentido, Jacques Pelkmans (1993): «Comparando las integraciones económicas. Requisitos, opciones y consecuencias», ponencia presentada en el seminario «La integración regional en América Latina y Europa: objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta», organizado por el CEFIR (Montevideo, 9 al 12 de marzo).

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*4No se trataba solamente de la amenaza comunista, sino también de la recomposición política y económica de esa región europea y en particular del eje franco-alemán. Sobre los inicios del proceso y el pensamiento de algunos de los precursores puede leerse Achille Albonetti (1963): Préhistoire des États-Unis de l’Europe, París, Sirey; Robert Schuman (1953): «Origines et élaboration du Plan Schuman», Cahiers de Bruges; Pierre Gerbet (1956): «La Genèse du Plan Schuman », Revue Française de Science Politique, vol. 6, nº 3.

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*5El caso del Paraguay en el Mercosur es un ejemplo claro. El intento de golpe de Estado en 1996 abortó, entre otras cosas, por la presión regional y de Estados Unidos para no apartarse del régimen democrático. Los costos de esa ruptura implicaban consecuencias de diversa índole, a las cuales no son ajenas la mediterraneidad del país y su condición.

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*6Además de la ausencia de articulación formal entre una ruptura de un régimen democrático y la participación en las negociaciones del ALCA, tampoco ha habido una elaboración regional sobre el tratamiento y consecuencias en la tergiversación de los contenidos de un régimen democrático, como lo demostró el ejemplo de Fujimori en Perú. Hay que señalar sin embargo que los avances en la supervisión formal del régimen democrático es un punto de partida en este momento, aun cuando fue un objetivo de llegada pocos años atrás.

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*7La Organización de Estados Americanos tiene entre sus programas la Unidad para la Promoción de la Democracia, cuyo objeto fundamental es el fortalecimiento de la democracia.

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*8SELA (1991): La dinámica y los dilemas de la integración en América Latina y el Caribe, reproducido como documento de ALADI (ALADI/SEC/di 432) 20 de agosto.

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*9José Luis Simón puntualizaba que la democracia es una condición del proceso de integración en la región y ésa constituye una de las diferencias con los anteriores procesos que se dieron en el área. Cf. Simón (1990): «Integración y democracia: una aproximación al factor externo subregional en la crisis terminal del autoritarismo stronista», Perspectiva Internacional Paraguaya (Asunción), año 2, nº 4. Para el caso de Chile véase Alberto van Klaveren (1994): «Chile: la política exterior de la transición», América Latina/Internacional (Buenos Aires), vol. 1, n° 2.

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*10El numeral 20 del llamado «Compromiso de Acapulco para la paz, el desarrollo y la democracia », que fue el resultado de la primera reunión del Grupo de los Ocho, antecedente del Grupo de Río, menciona como uno de los desafíos en el esfuerzo de concertación y desarrollo «la “consolidación de la democracia y el respeto de los derechos humanos”».

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*11Cf. Raúl Ricardes (2001): «Estamos fortaleciendo la democracia», La Nación (Buenos Aires), 23 de setiembre.

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*12André Gorz (1998): Miserias del presente, riqueza de lo posible, Buenos Aires, Paidós.

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*13El debate sobre si es necesaria una armonización de normas del trabajo debe insertarse en el debate más general sobre la pertinencia de incluir en los acuerdos de liberalización comercial otras reglas que no sean las estrictamente comerciales. En cuanto a los efectos económicos de la armonización, si bien se señala que la nivelación asegura determinadas reglas equitativas y el desarrollo de las ventajas competitivas, los análisis efectuados no resultan convergentes en cuanto a la extensión y profundidad de la armonización y además no enfatizan suficientemente la variable cultural. Para profundizar en este punto, véase Jagdish Bhagwati y Robert Hudec (1996): Fair trade and harmonization: Prerequisistes for free trade?, 2 vols., MIT Press, Cambridge-Londres, citado por Eddy Lee (1997): «Mundialización y normas del trabajo. Puntos del debate», Revista Internacional del Trabajo, vol. 116, nº 2, Ginebra. Véase también, Paul Krugman (1995): «What should trade negotiators negotiate about?», Journal of Economic Literature, vol. 35, Nashville.

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*14Véase al respecto Mario Telò (2004): L’Europa. Potenza civile, Roma-Bari, Laterza.

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*15Cf. Ramón Tamames (1965): Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Madrid, Iber-Amer. La historia de la evolución de los temas puede verse también en Albonetti: o. cit.

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*16La relación entre los contenidos «agresivos» de la política comercial de Estados Unidos y el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte puede leerse en Pierre Martin (1993): «La nouvelle dynamique de la politique commerciale aux États-Unis et l’Accord de libre-échange nord-américain», Études Internationales, vol. XXIV, nº 4, Centre Québécois de Relations Internationales, Université Laval, Quebec, diciembre. Véase también Lincoln Bizzozero (1996): Canadá y la integración en América del Norte: respuestas y desafíos, Argentina, Biblioteca Norte-Sur.

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*17El primer punto del comunicado de prensa de la segunda Cumbre Social y Sindical, realizada en Asunción en junio de 1997, señala: «[…] las Organizaciones presentes estamos en favor de un Mercosur para el desarrollo económico y la justicia social, y no solo un Mercosur de los negocios». Véase el texto completo en Notisur (1997), año XXII, nº 57, edición especial, Buenos Aires, noviembre-diciembre.

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*18Al respecto véase María Silvia Portella de Castro y Achim Wachendorfer (1998): «El sindicalismo del Mercosur: su trayectoria y sus perspectivas en un contexto de ampliación comercial hemisférica», en ídem: Sindicalismo y globalización. La dolorosa inserción en un mundo incierto, Caracas, Nueva Sociedad.

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*19José Flavio Sombra Saraiva (1997): «Mercosul e Educação: Integração ou Desenvolvimento Regional?», Múltipla, año II, nº 3, Brasilia, Faculdades Integradas da União Pioneira de Integração Social.

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*20Tullo Vigevani (1996) señala la existencia de tres fases en la relación de los sindicatos con el proceso de integración; la fase activa corresponde a la etapa que comenzó en 1992. Véase al respecto Tullo Vigevani (coord.): Globalização e regionalização do Mercosul: a intervenção dos sindicatos no processo de integração, San Pablo, CEDEC, Cuaderno nº 53.

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*21Sobre estas disyuntivas que se planteaban a partir de la consideración de un mercado ampliado, véase José M. Alonso y Luis Solovich (comps.) (1996): Economía y participación social en el Mercosur, Montevideo, Red de Apoyo a Organizaciones Sociales del Mercosur.

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*22Ello ha llevado a que se dediquen estudios de evaluación ambiental de los acuerdos comerciales y a la necesidad de definir metodologías de evaluación ambiental. Véase al respecto, Carlos J. De Miguel y Georgina Núñez (2001): Evaluación ambiental de los acuerdos comerciales: un análisis necesario, Santiago de Chile, CEPAL, Serie Medio Ambiente y Desarrollo.

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*23Daniel Lederman, William F. Maloney y Luis Servén (2003): Las lecciones del TLCAN para los países de América Latina y el Caribe: un resumen de hallazgos de investigación, Banco Mundial.El estudio destaca algunos de los efectos desiguales del libre comercio: aumento de la brecha en los salarios de los trabajadores con niveles más altos de educación respecto a los niveles más bajos, crecimiento desigual de Estados, déficit diversos —educación, salud, infraestructura, calidad de las instituciones— en los Estados más pobres del sur, restricción del crédito para las pequeñas y medianas empresas, diversos problemas para los pequeños y medianos agricultores.

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*24La literatura sobre el proceso de revisión de los Tratados tiene dos vetas: una federal-funcionalista, cuyo objetivo es la realización de la democracia en el seno de una Europa federal, y otra que considera la necesidad de profundizar la democracia a distintos niveles —local, nacional y supranacional— porque la construcción europea ha llevado a distintas articulaciones. Véase al respecto Mario Telò y Paul Magnette (eds.) (1996): Repenser l’Europe, Bruselas, Institut de Sociologie, Université Libre de Bruxelles. Una perspectiva del debate institucional puede verse en Jean-Victor Louis (1996): L’Union Européeenne et l‘avenir de ses institutions, Bruselas, Presses Interuniversitaires Européennes.

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*25A título de ejemplo, en la reunión que se realizó en el año 2001 en Montevideo, la representación de Argentina llegó a solicitar la suspensión del Mercosur.

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*26Véase al respecto Portella de Castro y Wachendorfer: o. cit.

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*27Como antecedente de la evolución de la cuestión laboral en el Mercosur puede consultarse a Guillermo Campero (1999): La cuestión laboral en el Mercosur: procesos, opciones y posibilidades, PROSUR, Friedrich Ebert Stiftung, Santiago de Chile.

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*28La Declaración Socio-Laboral tiene cuatro partes: «derechos individuales», que comprende los artículos 1 a 7; «derechos colectivos», que incluye los artículos 8 a 13; «otros derechos», que va del artículo 14 al 19; y finalmente «aplicación y seguimiento», que comprende los artículos 20 al 25.

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*29El Estatuto establece en su artículo 6 que a la red pueden pertenecer las capitales de los países del Mercosur, las ciudades con más de 500.000 habitantes y las ciudades que por su significación geográfica e interés integracionista o perfil internacional puedan contribuir con los fines fijados por la red y cuyos gobiernos hayan sido electos democráticamente.

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*30Para poner un ejemplo de la representatividad de estas redes, la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias congrega por el lado de Brasil el 80% de la población. Véase el acta de la primera reunión, que se celebró en la ciudad de Asunción el 14 de junio del 2001.

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*31Véase el acta de la III Reunión Especializada de Municipios e Intendencias que se llevó a cabo en Mar del Plata el 4 de abril del 2004.

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*32La invitación del presidente de Brasil fue hecha a los presidentes de América del Sur, lo cual explicita la prioridad continental de Brasil. Véase al respecto el artículo de Luis Bilbao (2000): «Brasil tentado por una opción sudamericana», Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, año II, nº 13, julio.

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*33Una ampliación del significado y contenidos de estos acuerdos puede leerse en Lincoln Bizzozero y Ana Pastorino (2003): «Los acuerdos migratorios y de circulación laboral en el ámbito del Mercosur», Cena Internacional (Revista digital del Departamento de Relações Internacionais de la Universidad de Brasilia y la Fundação Alexandre de Gusmão, vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil), nº 1.

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*34Como ejemplo surge la existencia en algunas regiones de Brasil de la práctica de la esclavitud. Ello ha sido transmitido por diferentes medios de divulgación masiva, además de foros y revistas especializadas. Véase por ejemplo el artículo de Andrew Cockburn (2003): «Esclavos del siglo XXI», National Geographic en español, vol. 13, nº 3 (National Geographic Society), setiembre.

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