Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Estado y sociedad civil en el marco del MERCOSUR

María Elena Martínez Salgueiro

El objetivo de esta conferencia es un aporte que trata de iluminar desde otra perspectiva algo que a veces vemos como lejano o imposible: la integración de nuestros pueblos, como soñaron nuestros libertadores. El sueño frustrado por los imperios de entonces y quizás también de ahora.

Mi intervención en esta etapa, cuando ya han finalizado las actividades, puede tener dos sentidos: uno, como esbozo de conclusión o resumen de lo tratado, pero también puede servir para ubicar en el espacio y en el tiempo informaciones, situaciones que se han expuesto y profundizado, vinculándolas entre sí y con circunstancias que pudieron ser su causa o consecuencia.

Quiero partir de tres conceptos: integración, globalización y participación. Si interpretamos integración en el sentido del proceso que hoy se está llevando adelante, como la proponen los gobiernos que lo iniciaron, lo entenderemos como un fenómeno simplemente o en lo fundamental provocado por la globalización de los mercados y la necesidad de adaptarse a ella. La participación de la sociedad civil estaría reducida a la mínima expresión. Un proceso de integración entendido de esa forma sería un capítulo más de un largo camino que conduce a la integración de las economías de nuestros países, basada en la necesidad de adaptarse a la globalización de los mercados.

Personalmente creo que la participación, como realidad social, como realidad institucional y como instrumento, agrega posibilidades relevantes al proceso de integración que están viviendo nuestros países. Sin duda lo hace más complejo, pero al mismo tiempo enriquece sus contenidos, vinculándolo en mayor medida a las sociedades de cada uno de los países involucrados.

No planteo desconocer el fenómeno de la globalización ni cuestiono (no tendría sentido) que, a partir de los años ochenta y como respuesta lógica a los desafíos planteados por ese fenómeno y las dificultades que enfrentan las economías nacionales para reinsertarse en el nuevo escenario económico internacional, se haya producido un auge en los procesos de integración regional en América Latina y el Caribe, entre ellos el conformado inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Lo que quiero es rescatar otra mirada sobre nuestra integración regional y decir, parafraseando la consigna del Foro Social Mundial, que otro Mercosur es posible.

Veamos brevemente lo que ha ocurrido en el transcurso de estas dos últimas décadas en nuestra subregión, donde se han dado similitudes, pero también diferencias.

SUBIR

En los años setenta y principios de los ochenta, todos nuestros países sufrieron dictaduras militares, que produjeron heridas que aún no han cicatrizado, a pesar de vivir hoy todos los países bajo regímenes democráticos. Durante la década del ochenta se restableció la democracia en todos los países del área: en Argentina en 1983, en Brasil y Uruguay en 1985 y en Paraguay en 1989.

Si se miran los procesos de la transición a la democracia en cada uno de los cuatro países, es importante destacar la trascendencia de las tradiciones políticas propias de cada país para la forma en que se llevó adelante cada proceso.

Así, en el caso de Uruguay, que había tenido un sistema de partidos consolidados, con la democracia operando desde largo tiempo atrás (en general, sin convulsiones ni rupturas institucionales desde la década de 1930), la salida de la dictadura tuvo a los partidos, habituados a prácticas políticas de acuerdo y transacción, como articuladores fundamentales. Fueron ellos los que canalizaron la disconformidad popular y bloquearon las tentativas de legitimación vía referéndum, en 1980, imponiendo el comienzo de una transición negociada.

En el caso de Argentina, en que durante más de seis décadas, los problemas de la sucesión política fueron resueltos por la fuerza, el fraude o la proscripción política, la transición fue básicamente el fruto de una guerra perdida, que desnudó el fracaso total del régimen y provocó una verdadera implosión, de tal modo que los militares simplemente abandonaron el poder sin la más mínima posibilidad de plantear o pactar condiciones a la recuperación democrática.

En el caso de Brasil, con su tradición política de estado fuerte, participación política restringida y partidos y organizaciones sindicales formados, financiados o influidos desde el estado, el régimen militar pudo manejar la transición a lo largo de un período dilatado, influyendo en la reestructuración del sistema de partidos, manipulando para garantizarse mayorías en el Congreso y evitando las elecciones presidenciales directas, que sólo fueron posibles luego de cuatro años de reinstalado formalmente el gobierno civil.

En cuanto a Paraguay también vivió y en cierta medida aún vive su propio proceso de transición democrática, luego de la caída de la larga dictadura de más de 30 años del Gral. Stroessner, en 1989, bastante más tarde que los demás países de la región.

Estas diferencias en las formas de transición determinaron también diferencias en los procesos posteriores, en como se fue desarrollando el devenir democrático.

SUBIR

Uruguay, con la vuelta al poder de los partidos tradicionales, con impunidad para los que violaron los derechos humanos durante la dictadura —aun refrendada por una decisión popular— y con una exclusión social y un deterioro económico que ha terminado agudizándose a niveles nunca vistos.

Argentina, con una desestabilización política que culminó en la caída de un gobierno electo y en fuertes protestas callejeras (con la consigna «que se vayan todos») de una población con grandes sectores sumamente empobrecidos.

Brasil, que pudo reformar la constitución que heredó del gobierno militar, con el apoyo de la movilización popular, pero que a la vez debió destituir un presidente por corrupción.

Y finalmente Paraguay con graves crisis políticas que demostraron que la transición había sido más aparente que real, crisis en las que se debió hacer jugar la cláusula democrática por los demás gobiernos de la región, pareciendo que recién ahora transita hacia una estabilidad institucional.

A pesar de estas diferencias, ha habido mucho en común en la situación de nuestros países en estos veinte años. El clima de entusiasmo que se dio en todos nuestros países a la caída de la dictadura no duró mucho. Las nuevas democracias recuperadas debieron lidiar con situaciones sumamente duras: tuvieron que enfrentar el desafío representado por los coletazos de la crisis de la deuda externa de los años 81-82, pero junto con ese problema debieron enfrentar además las consecuencias de profundas transformaciones sociales que habían ocurrido como consecuencia de la imposición de determinadas políticas económicas por los gobiernos militares, políticas que supusieron una brutal redistribución regresiva del ingreso, con la caída de entre un 30% y un 40% del salario real, un proceso de desindustrialización y aumento del desempleo, la precarización y la informalidad, el aumento de la pobreza, una pérdida generalizada de la calidad de los servicios públicos de alcance social (educación, salud, seguridad social, seguridad ciudadana), así como un desguace sistemático de las capacidades del Estado para orientar y regular la economía e impulsar el crecimiento.

Lo más grave de la crisis de la deuda, a mi juicio, es que por su peso sobre nuestras economías limitó drásticamente las posibilidades de los nuevos gobiernos para modificar esas realidades negativas. Es más, la situación de debilidad en que estaban los gobiernos facilitó la presión de los organismos internacionales de crédito a favor de la aplicación en la década de los noventa del llamado Consenso de Washington, que los gobiernos democráticos, en general, asumieron, dando paso a una etapa de privatización de las empresas de servicios públicos (y muchos de estos procesos fueron grandes oportunidades de corrupción), apertura indiscriminada de las economías, achicamiento del Estado, aplicación de políticas públicas orientadas por el mercado, predominio del sector financiero sobre el sector productivo de la economía y reducción del gasto social, con el pretexto de eliminar el déficit público.

A la gravísima situación social que afectó y afecta a porcentajes muy significativos de la población, debemos agregar otros fenómenos que han deteriorado la realización democrática de nuestras sociedades y su calidad de vida.

SUBIR

El desempleo, la pérdida de poder adquisitivo de los salarios, la subsistencia de grandes franjas de pobreza, han tenido como consecuencia situaciones de exclusión que provocan una marginación creciente. La inseguridad, sea ante la situación económica o ante el aumento de las formas de delincuencia violenta, degrada las condiciones de vida de grandes sectores de la población, sobre todo en los medios urbanos. Aparecen fenómenos de segregación, se constituyen verdaderos guetos, zonas rojas en las que arraigan subculturas grupales separadas de los valores predominantes.

En segundo término, querría mencionar el preocupante fenómeno de la corrupción que, por desgracia, afecta en forma bastante generalizada a nuestros países, aunque por cierto su incidencia también la registramos con frecuencia a través de la prensa en los países centrales. La falta de transparencia afecta profundamente la credibilidad en el sistema democrático. La corrupción comprobada de muchos elencos políticos, el nepotismo, la utilización de los cargos públicos para fines privados fomenta el descreimiento generalizado en la denominada clase política.

En tercer lugar, quiero aludir a la disminución rápida de la eficacia de la actividad política en la vida de las naciones. Las situaciones de inseguridad y corrupción a que nos hemos referido, el endeudamiento externo y los reiterados programas de ajuste reducen la autonomía y la capacidad del sistema político para regular la economía y atender las expectativas de los ciudadanos, alcanzando crecimiento económico con justicia social. Se han modificado las relaciones entre política y economía. Nuestras democracias son débiles para orientar la economía de acuerdo con fines sociales. Muchos estados no pueden encarar ya por sí solos obras y servicios públicos esenciales, con lo que pasan a depender en forma creciente de la actividad privada a través de procesos de privatización, en muchos casos carentes de transparencia.

En cuarto lugar, creo que existe un problema de inadecuación a la realidad actual en el funcionamiento interno de algunas instituciones básicas del sistema. Me refiero al Poder Legislativo y al Poder Judicial. Ambos han perdido progresivamente eficacia en el cumplimiento de sus funciones. El mecanismo tradicional de funcionamiento parlamentario se adapta con dificultad a un cúmulo de problemas que requieren velocidad de respuesta y un abordaje técnico cada vez más exigente. El Poder Judicial es percibido como una institución muchas veces vetusta, afectada de lentitud incurable, incapaz de asegurar la vigencia de la legalidad reaccionando con energía y rapidez frente a casos de corrupción que abruman a la opinión pública.

En quinto lugar mencionaría un comportamiento ciudadano mucho más pasivo y apático con respecto a la actividad política. Estamos asistiendo en la práctica al funcionamiento de democracias delegativas, como se las ha llamado. Una pérdida creciente del interés de los ciudadanos (y especialmente de los jóvenes, lo que es aún más grave) por la actividad pública (no solamente en el campo político) para centrarse en su actividad privada. Existe un notorio distanciamiento respecto a lo que vivimos años atrás, cuando existían expectativas de cambios significativos derivados de la política. Por otra parte, ha disminuido claramente la centralidad de los partidos políticos, que han abandonado sus funciones de socialización, de integración de nuevos ciudadanos a la vida política y en general tienden a ser, simplemente, maquinarias electorales.

Otro fenómeno particularmente preocupante, a mi juicio (causa y efecto de ese desinterés creciente por la participación política), es que el espacio público se construye ahora desde los medios de comunicación. La lucha política adopta los mecanismos de la lucha comercial por la captación de segmentos del mercado. La presencia mediática muchas veces sustituye al vínculo personal y directo con los ciudadanos. La forma importa más que los contenidos. Los discursos se vacían de conceptos y tienden a indiferenciarse. En la videopolítica es más importante el impacto de imagen que la discusión sobre los temas sustantivos.

SUBIR

La pérdida de centralidad de los partidos políticos y aun de otras organizaciones tradicionales, como los sindicatos, erosionados por las privatizaciones, el ajuste y los altos niveles de desempleo, tiene como consecuencia la emergencia de otros actores sociales, organizaciones de nuevo tipo que adquieren protagonismo público.

Crece la importancia de la sociedad civil, que asume el relevo de muchas actividades que antes se cumplían desde la esfera estatal o mantenían lazos con la actividad política o gremial. Sus organizaciones arraigan y se consolidan en contacto con la base social y representan en muchos casos la forma participativa de atender necesidades de la comunidad de las que el que el Estado se ha ausentado.

Entramos aquí en un segundo aspecto del tema que me fue planteado: la sociedad civil en nuestra región.

Hoy se habla y se discute sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil en muchos ámbitos y desde muy distintas ópticas. Lo hacen las organizaciones, lo hacen los gobiernos, los organismos internacionales. Y muchos piensan que es algo nuevo, algo que ha llegado hace poco, quizás una moda, pasajera como todas.

En realidad, la sociedad civil organizada es un actor que ha existido siempre. Los seres humanos, frente a una necesidad, un problema, unen sus fuerzas en busca de soluciones. Si bien sus acciones en un primer momento suelen estar caracterizadas por la espontaneidad —no son previsibles, en tanto el mismo hecho o situación causal no produce siempre el mismo efecto— y también por la informalidad (entendida como ausencia de formalización de tipo jurídico, que no debe confundirse con ilegalidad o clandestinidad), en la medida en que persistan los problemas o situaciones que les dieron origen estas acciones tienden a establecerse con mayor formalidad y continuidad institucional.

En una mirada muy breve, partiendo de los períodos autoritarios que sufrimos en todos nuestros países, observamos que al principio ciertos actores de la sociedad civil se retrajeron fuertemente, ante la imposibilidad de ejercer con libertad los derechos de reunión y asociación. Sin embargo, al mismo tiempo tuvieron un fuerte impulso las ONG orientadas al desarrollo económico y social, que se vieron enriquecidas por importantes contingentes de técnicos que habían sido desplazados del Estado y las universidades por las autoridades de facto y que recibieron apoyos de consideración, tanto financieros como políticos, de los gobiernos democráticos, en especial europeos. Naturalmente, todo esto limitado a pequeños espacios, por la dificultad de vincularse libremente con grupos de base.

Al recuperarse las instituciones democráticas, el sector se encontraba desarticulado, con generaciones que carecían de referencias respecto a las formas de participación social para la relación con el Estado, al tiempo que se habían agudizado los problemas económicos y sociales.

Ése fue el momento en que se desarrolló la mayoría de las organizaciones de derechos humanos como las que hoy estamos aquí, que asumen diversas temáticas: desde las más inmediatas, como la libertad de los presos políticos, la eliminación de las discriminaciones contra los perseguidos políticos, el reclamo de verdad y justicia respecto a las violaciones de derechos humanos durante las dictaduras, la situación de los detenidos-desaparecidos, hasta aquellas que incorporan nuevos temas, como la promoción de los derechos ciudadanos, la modificación de los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales para la inclusión de nuevos tipos delictivos, la lucha contra toda discriminación (género, raza, opción sexual, etc.), la defensa del medio ambiente, la participación en los problemas públicos en un contexto distinto de los partidos políticos, el monitoreo de la actividad gubernamental, etc.

En el debate actual, tanto político como académico, la sociedad civil ha adquirido una relevancia que no tenía. El debate, los argumentos y las agendas se han ido encaminando hacia el reconocimiento de que la participación de los actores sociales constituye un elemento fundamental para hacer más democráticas a las sociedades y por ende una pieza clave para facilitar los procesos de crecimiento económico y desarrollo social.

Hoy, la potenciación de asociaciones profesionales y gremiales, de consumidores, de usuarios de servicios públicos, cooperativistas, organizaciones de base, ONG, medianos y pequeños empresarios, plantea la disyuntiva de mantener el tradicional accionar predominantemente reivindicativo de esas organizaciones o superarlo para adoptar una postura más proclive a la coparticipación en la búsqueda de soluciones y propuestas.

SUBIR

¿Es posible, como decíamos al comienzo, que la sociedad civil organizada se involucre también en un proceso de integración en cuyo diseño no se la tomó en cuenta? Creo que no sólo es posible sino que es absolutamente necesario si queremos que esa integración se realice realmente en beneficio de nuestros pueblos.

De lo que se ha visto en el trabajo que hemos realizado en estos dos días surge muy claramente que en el origen institucional del Mercosur se pensó en una integración meramente económica, pero en la realidad de los hechos el proceso despertó expectativas que fueron más allá de sus propósitos iniciales y se ha ido transformando en algo que puede marcar un punto de inflexión en la historia de nuestros países. Y en este proceso es claro que la sociedad civil tiene que estar incluida.

La consecuencia de este fenómeno que podíamos llamar de opinión pública se dio en 1994, al suscribirse el Protocolo de Ouro Preto, que establece la estructura del Mercosur y dentro de ella crea el Foro Consultivo Económico- Social (FCES) como «un organismo de representación de los sectores económicos y sociales de los países del Mercosur, representados por organizaciones de empresarios y trabajadores y organizaciones de la sociedad civil de los cuatro países».

El Foro Consultivo se instaló recién en la segunda mitad de 1996. Las causas de este retraso deben buscarse en la visión comercialista de origen del Mercosur. Antes de conformarse el Foro en el ámbito del Mercosur se conformaron las secciones nacionales. Éstas tienen una integración dispar: siempre participan empresarios y sindicalistas, pero en cuanto al tercer sector o diversos hay, dependiendo del país, organizaciones de consumidores, de cooperativas, agrupaciones de universitarios, y en un solo país, Uruguay, la organización nacional representativa de las ONG.

Las competencias de este órgano son de carácter consultivo y el Grupo Mercado Común ha desestimado la obligatoriedad de la consulta, lo que demuestra a mi juicio que los estados no piensan hacer un uso demasiado efectivo de este órgano. De todas maneras, ello en alguna medida dependerá de la iniciativa del propio Foro y de la presión que en sus respectivos países realicen las secciones nacionales y las organizaciones que las integran.

A partir de una primera mirada, nada técnica, sobre el espacio y los países que conforman el bloque, es evidente que nuestros pueblos tienen un origen común, una historia similar (en largos trechos también común) y un intercambio humano, cultural y comercial continuo. Y siendo así, parece claro que la sociedad civil, que, como hemos dicho, es un elemento fundamental en la profundización de la democracia y una pieza clave de los procesos de crecimiento económico y desarrollo social, debería tener como uno de sus focos de acción la participación activa en el proceso de integración regional.

Sin embargo, también es claro que la participación de los actores sociales no tiene por qué darse sólo a través de las estructuras oficiales de participación. Y en ese sentido hay una variada gama de experiencias organizativas y emprendimientos desarrollados por distintos sectores de la sociedad civil en procura de adecuar su accionar a los nuevos condicionantes impuestos por el proceso de integración regional, así como de influir en la definición de orientaciones y contenidos del proyecto mercosuriano.

Y creo que a ello debemos apostar.

SUBIR

<< ANTERIOR - INDICE


María Elena Martínez Salgueiro

Vicepresidenta del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

SUBIR