Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Las Fuerzas armadas

Catalina Smulovitz

Una de las cosas quizá sorprendente de estos dos días es que hasta el último panel no hemos hablado casi de fuerzas armadas, cosa que hace unos años nos habría parecido imposible si hablábamos de derechos humanos. No sé si ante esta ausencia debo alegrarme o preocuparme.

Las fuerzas armadas, desde un punto de vista politológico, sociológico, son un actor, un animal un tanto particular. Una de las características que han tenido durante todos los regímenes autoritarios es que se han comportado como un actor político, esto es, como un actor con capacidad de acción estratégica., con capacidad de decidir su grado de intervención en la acción política. Cuando pensamos en regímenes democráticos la definición de las fuerzas armadas, o el lugar esperado de las fuerzas armadas, ello supone subordinación de los actores políticos civiles; es decir, que las fuerzas armadas no pueden comportarse como actores políticos. Por lo tanto, se podría pensar que un objetivo general de un régimen político democrático respecto a las fuerzas armadas tiene que ver con la subordinación, que supone entre otras cosas una limitación de su autonomía para la gestión política. En eso podríamos estar de acuerdo.

Simultáneamente, las fuerzas armadas son en todo el mundo —no es una particularidad de América Latina— ejemplos de burocracias por excelencia. Si uno quiere saber qué es una burocracia desde el punto de vista sociológico, no tiene más que pensar en las fuerzas armadas. Tienen una estructura jerárquica, con ingreso meritocrático, subdivisión de tareas… Más weberiano que eso en términos de organización democrática no existe. La otra característica de las organizaciones burocráticas es que, justamente por el tipo de recursos que tienden a controlar, la idea de la subordinación a la autoridad política es en realidad un mito. El hecho de que estas organizaciones manejen ciertos recursos especializados con respecto a sus autoridades políticas, inevitablemente, estructuralmente, les otorga un elemento de autonomía.

En el caso particular de las fuerzas armadas eso está particularmente agravado por el hecho de que uno de los recursos que manejan diferencialmente, en comparación con otras organizaciones burocráticas existentes en cualquier sociedad moderna, es aquel recurso que tiene que ver con el control de los medios de fuego. Por lo tanto, aquí hay un problema que está más allá de la voluntad política, que tiene que ver con cierta estructura de orden sociológico o politológico de esta organización particular. Entonces, por un lado, en los regímenes democráticos tenemos un imperativo de control y subordinación, pero por otro lado, dado que es una organización burocrática que maneja recursos específicos, inevitablemente tendrá cierta autonomía, y es una cuestión cómo se controla. Éste es el problema que tenemos, más allá de cómo se hay procesado en las distintas sociedades latinoamericanas o del Mercosur en los últimos años.

Frente a este problema de orden general, hemos de pensar cómo vamos a incluir a las fuerzas armadas en un observatorio. Uno puede pensar en distintos criterios para evaluar su tipo de autonomización y riesgos probables. El hecho de que se trate de un autor que ha perdido relevancia en nuestras preocupaciones no nos puede hacer olvidar que, dadas las características estructurales mencionadas, el riesgo de la autonomización es permanente. Más allá de que en estos últimos años, por factores de orden diverso, las cuestiones referidas tanto al actor fuerzas armadas como a políticas de defensa han perdido centralidad, no podemos perder de vista algunos riesgos, como lo que ocurre con ciertas políticas de defensa, que después de algunos años pueden reeditarse, nos pueden volver a enfrentar con aquello por lo que ya hemos atravesado.

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¿Cuáles serían las tres cuestiones que deberíamos tener en la mira? Cuando uno habla de este tipo de cosas siempre puede agregar otras, pero a mí éstas me parecen realmente relevantes, y a partir de ellas podríamos hacer una historia bien específica para cada uno de los países del Mercosur.

La primera cuestión, dada la centralidad que el tema tuvo en las transiciones, es la forma de tratamiento del pasado. Si uno piensa en todas las transiciones de América Latina (voy a hablar en particular de las que conozco mejor: la argentina, la chilena y la brasileña), el tema de cómo se iba a tratar el pasado fue una cuestión central en todas ellas. Uno podría pensar que tener en cuenta un conjunto de indicadores o fenómenos específicos acerca del tipo particular de tratamiento del pasado, tipo particular de negociación o de resultados postransición, mostraría la capacidad que han tenido las fuerzas civiles para subordinar a un actor que en todos los casos, en todas las transiciones, se resistió a subordinarse o a abandonar capacidades de autonomía. En algunos casos indudablemente la forma en que se ha tratado el pasado refleja mayor éxito de las fuerzas civiles; en otros casos refleja menor éxito y también podemos observar muchos vaivenes o tiempos distintos. No lo estoy pensando, desde luego, desde la perspectiva de los derechos de los afectados, sino que estoy pensando en qué medida algunos de los eventos políticos que marcaron estas transiciones en relación con el tipo del tratamiento a las violaciones de los derechos humanos pueden pensarse a su vez como indicadores éticos, si no como indicadores políticos, de la capacidad de las fuerzas civiles para subordinar, restringir la capacidad de las fuerzas armadas, relativamente poderosas —en algunos casos muy poderosas y en otros casos menos poderosas— e imponerles restricciones a los regímenes sucesorios, o sea, a los regímenes de la transición.

En este sentido uno podría evaluar, por ejemplo, la presencia o ausencia de acuerdos previos de transición. Ustedes saben si en sus países hubo o no acuerdo y qué características tuvo. En algunos casos fueron institucionalizados; en otros fueron acuerdos informales pero restringieron totalmente la capacidad de acción política de los gobiernos civiles; en otros casos no hubo acuerdos previos dada la debilidad de las fuerzas armadas en el momento de la transición… Uno puede eventualmente hacer un rastreo de este tipo de acuerdos previos como un mecanismo para observar esta capacidad de autonomía. Después de la transición uno puede nuevamente hacer observaciones sobre políticas: ¿fue la política básica una política centrada en verdad, fue una política centrada en existencia de juicios, fue una política centrada en negociación de verdad por información, fue una política con infinidad de transiciones por las que atravesaron todos estos países? Lo mismo en cuanto a la existencia o inexistencia de reconocimientos públicos, a la existencia, inexistencia o extensión de las políticas de reparación, revocación de medidas judiciales, etc. Creo que sobre los temas referidos al tratamiento del pasado podemos encontrar infinidad de indicadores y experiencias que en cierta forma nos dan una pauta del grado de subordinación.

Quiero sin embargo concentrarme en otros aspectos con los que en general estamos menos familiarizados, sobre todo quienes de una u otra forma socializamos en la comunidad de los derechos humanos, que tienen que ver en la cuestión específica de la organización interna de las fuerzas armadas. Las cosas que voy a decir no son particularmente técnicas ni nada por el estilo, pero muchas veces nos olvidamos de la repercusión que tiene no observar estos elementos para evaluar el grado de autonomización de las fuerzas armadas. Por ejemplo: las formas de fijación del presupuesto militar. Como saben nuestros amigos chilenos, las restricciones que tiene el poder civil para fijar el monto del presupuesto de sus fuerzas armadas son un condicionante fundamental en torno al debilitamiento de la autonomía del actor fuerzas armadas. No ha sido ése el caso de Argentina y Brasil. Más allá de las cuestiones de las carreras armamentistas en esta particular discusión, el observatorio de derechos humanos tiene que ver la capacidad del actor civil para controlar el tipo de recursos económicos de que va a disponer un actor que tiene capacidad de autonomía. Indudablemente no es un indicador menor. Otro elemento que uno podría observar en la fijación del presupuesto es quiénes son los actores civiles que participan en la fijación de esos montos y bajo qué condiciones se fijan esos montos.

Otro tema para atender en términos de evaluar autonomización o subordinación del actor son los mecanismos de aprobación y remoción del personal. Las historias de Argentina, Brasil y Chile en cuanto a cómo han sido fijadas las capacidades de las fuerzas armadas para promover y remover a su personal son totalmente distintas. En Chile, el presidente no puede hacerlo sin la anuencia del Cosena, que es un comité de seguridad nacional conformado con representación tanto militar como civil; por lo tanto, la autoridad civil en cuanto a su capacidad de transformar está sumamente limitada por el alto grado de continuidad del control militar sobre la estructura y los miembros que forman parte de las fuerzas. En Argentina y Brasil han ido cambiando. Hay mayor intervención civil en algunos casos; de hecho, en este momento en Argentina hay denuncias, hay posibilidad de informar sobre quiénes son los miembros que están siendo promovidos para participar

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También está la participación de civiles en el Ministerio de Defensa, en tareas de asesoría o no. ¿Están autorizados a participar o no lo están? ¿El Ministerio de Defensa está encabezado por un civil o debe ser encabezado por un militar? Estas cuestiones no están resueltas de la misma forma en todos los países. ¿Cuál es el rol que la Constitución asigna a las fuerzas armadas? Hay países del Mercosur en los cuales la Constitución les sigue asignando un rol de control del orden y de la ley; es un control de última instancia a la falta de limitación a la subordinación de las fuerzas armadas, si es que hay una alteración de la ley y el orden. Otro aspecto son las tienen atribuciones de las fuerzas armadas para la inteligencia interior. ¿Pueden ser controladas por fuerzas civiles o no? Hay países donde las fuerzas armadas en principio no están autorizadas para realizar inteligencia interior; en otros casos, si realizan estas actividades, deben tener control civil; y en otros, finalmente, no existe este tipo de limitaciones. Otro elemento que hoy se mencionó es el tema de la jurisdicción y el alcance de los tribunales militares.

Desde el punto de vista de un observatorio, debería considerarse cada uno de estos elementos, por cuanto nos permiten rastrear y monitorear cuál es el grado de subordinación de un actor que tiene alta capacidad de rebelión y rebeliones peligrosas, en tanto controla un elemento importante como es el poder de fuego.

Lo último que quiero mencionar es el tema de las misiones de las fuerzas armadas. Básicamente se puede identificar cuatro misiones centrales: la defensa convencional, la intervención en las fuerzas de paz, la intervención en la seguridad interna y la intervención en acciones comunitarias. La posición y la forma en que las fuerzas armadas las han ido definiendo no es la misma, y que sea una u otra no es trivial en términos de consolidación democrática o de defensa de derechos humanos. Aceptar que una misión posible, loable de las fuerzas armadas puede tener que ver con la seguridad interna o con la acción comunitaria no es un peligro menor para el futuro de los derechos humanos ni de las democracias.

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Catalina Smulovitz

Directora del Departamento de Ciencia Política y Gobierno, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina.

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