Hay algunas cuestiones centrales puestas a discusión que tendríamos que tener en cuenta al momento de pensar un posible observatorio de políticas públicas en el Mercosur. Por un lado, se plantea que hay una relación muy directa entre el fortalecimiento de los sistemas de protección internacional para darle mayor relevancia al impacto de los estándares jurídicos en el ámbito internacional sobre lo local, puesto de manifiesto en la presentación de las experiencias del programa Pre.Tor y del Instituto Sou da Paz. Por otro lado, queda en evidencia el rol de la sociedad civil en la incidencia política en materia de monitoreo, en la fiscalización de políticas públicas de seguridad ciudadana, y el caso que señalaba el Dr. Kawabata: la formulación desde el Estado de políticas públicas, que en cierta manera están guiadas por estándares internacionales de derechos humanos.
Hay dos cuestiones que me parece importante marcar como problemas a discutir, antes de pensar estrategias concretas de construcción del observatorio. La primera parece evidente pero no lo es tanto: ¿por qué un organismo de derechos humanos o una red de derechos humanos pueden trabajar o están interesados en trabajar en el monitoreo de políticas públicas? Esto no es algo que siempre haya sido así, no es espontáneo. El trabajo de los organismos de derechos humanos siempre estuvo centrado mucho más en la defensa de derechos y la protección de víctimas que en el trabajo sobre políticas públicas concretas. El segundo punto, que aquí fue planteado y abre algunos interrogantes es: ¿en qué medida el derecho de los derechos humanos, el derecho internacional de los derechos humanos es una herramienta para el monitoreo de políticas públicas?, ¿un instrumento desde el cual puedan observarse esas políticas?
Creo que aquí se han planteado algunos interrogantes y me parece interesante tomarlos como una base para la discusión. La primera pregunta creo que en parte está respondida. El movimiento de los derechos humanos en la región surge fundamentalmente como un movimiento de resistencia a las dictaduras. Luego, durante las transiciones, es también un movimiento tendiente a desmantelar el legado de las dictaduras en las transiciones democráticas. En la actualidad, en muchos de nuestros países finalizaron las transiciones y no hay democracia; tenemos democracias débiles, incapaces de garantizar la vigencia de derechos, con niveles altísimos de exclusión social. Son exclusiones de ciudadanía; no sólo afectan los derechos económicos, sociales y culturales, sino que también determinan que ciertos sectores sociales sean más vulnerables sistemáticamente a la violación de derechos sociales y políticos. Si bien no hay planes sistemáticos de violación de derechos, hay prácticas sistemáticas de violación de derechos. La tortura, en la provincia de Buenos Aires, es una práctica sistemática de violación de derechos, aun cuando el gobernador de la provincia de Buenos Aires no planifique que su policía torture cotidianamente, como lo hacía la Junta Militar durante la dictadura militar. Sin embargo, sí hay prácticas sistemáticas de violación de derechos humanos.
En ese sentido creo que la gran reflexión del movimiento de derechos humanos plantea la limitación del trabajo tradicional en la defensa de derechos y la necesidad de avanzar también en la fiscalización de las políticas públicas. Ir a los problemas estructurales que están detrás de las violaciones concretas de derechos. Eso requiere tener una nueva forma de mirar la relación con el Estado. No sólo plantearle al Estado lo que no debe hacer, el límite, sino también en ciertos casos plantearle al Estado qué podría hacer para garantizar derechos. Pensar el derecho de los derechos humanos no sólo como un derecho que fija límites al abuso del poder, sino como un derecho que pueda en ciertos contextos constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un programa para desarrollar políticas concretas que apunten a los problemas estructurales desde los cuales emanan esas violaciones. Me parece que esto es todo un cambio en la lógica del trabajo del movimiento por los derechos humanos.
Creo que hay que verlo, y verlo en su complejidad, para analizar si es viable este tipo de red de monitoreo de políticas públicas. Muchas organizaciones de derechos humanos en la región, que se crearon básicamente para defender derechos, comenzaron en los últimos tiempos a reorientar su mirada al monitoreo de políticas públicas en áreas como seguridad o justicia. Se comienza a intentar utilizar ciertas herramientas de derechos humanos para explorar la posibilidad de monitorear también políticas sociales. Es todo un trabajo nuevo en la región, que requiere muchas veces una formación distinta y una mirada muy distinta al contexto político de la relación con el Estado.
La segunda cuestión que también me parece importante es marcar en qué medida el derecho de los derechos humanos es una herramienta para el monitoreo de las políticas, si puede servir para el monitoreo de políticas y qué valor tiene en el contexto de políticas que se adoptan en un proceso de integración comercial. Aquí me parece importante retomar algunas de las cosas que marcaba Flávia Piovesan. Este proceso de consolidación de los sistemas de protección internacional de los derechos humanos es también un proceso de consolidación de ciertos estándares jurídicos mínimos, básicos, pero que universalizan ciertos temas. Empiezan a circular, van de lo internacional a lo local, muchas veces de lo local a lo internacional, pero fijan algunos contenidos mínimos para la definición de políticas.
En este sentido tienen dos efectos centrales. Por un lado, actúan como mínimos para fijar políticas con alcance regional. Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos habla sobre las amnistías en Perú, eso tiene un efecto concreto en la lucha contra la impunidad en la Argentina, en Chile, en la discusión sobre la Ley Alternativa Penal en Colombia. Hay un efecto claro de internacionalización de ciertos temas a partir de ciertos estándares básicos. Y por otro lado, dentro de los Estados federales, los Estados donde conviven un Estado federal con estados con cierta autonomía, esos estándares mínimos también son mínimos dentro del Estado, o sea, federalizan ciertos temas. Tienen un doble efecto de armonización: federalizan ciertos temas y, además, internacionalizan o regionalizan.
Me parece que éste es un tema central para analizar el marco de las políticas públicas en un proceso de integración comercial, donde uno de los grandes temas, además del fortalecimiento de las instituciones en el Estado de derecho es la armonización de las políticas, tanto en el nivel regional como hacia el interior de todos los Estados, donde juegan dobles instancias políticas, federales y locales. Si uno piensa en el sistema regional, la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana son los únicos órganos para fijar algunos estándares mínimos en cuestiones clave para la definición de políticas públicas —pensemos, por ejemplo, en cuestiones como el acceso a la justicia, cuestiones como transparencia, incluso recientemente cuestiones vinculadas a la libertad sindical—. Y esos estándares van a tener un valor regional para todos los países de la región, incluso para los países del bloque regional. Uno podría pensar, y algo planteaba en ese sentido el Dr. Michelini, que faltan instrumentos. Es necesario pensar mecanismos regionales que permitan hacer el monitoreo de políticas.
Ésta es una de las discusiones: en qué medida los sistemas de protección que ya tenemos son herramientas válidas para fijar estándares con alcance regional en este proceso de integración del Mercosur. Me parece que éste es uno de los temas para discutir, porque uno podría pensar mecanismos regionales que tengan como efecto debilitar los mecanismos del sistema interamericano. Muchas veces varios mecanismos regionales, uno por mecanismo de integración, podrían debilitar los mecanismos internacionales.
En todo caso, si esos organismos regionales que promueven libertades económicas se van a crear, ¿cuál va a ser el diálogo entre esos mecanismos de libertades económicas y los organismos de protección de derechos humanos? En este momento se discute en Europa el diálogo entre la Corte de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ¿cuál va a ser el diálogo? Muchas cuestiones pueden ser materia de análisis en los dos ámbitos. El acceso a la justicia es un derecho humano, y también es un servicio público que puede estar regulado dentro de los espacios de la integración comercial.
Por último, quisiera plantear dos cuestiones. Hasta ahora gran parte de la utilización del derecho internacional de los derechos humanos para incidir en políticas públicas en la región se hizo a partir de casos. Muchas veces los casos sirvieron para instalar temas en la agenda pública y activar procesos de la toma de decisión en materia de política pública. Uno puede pensar, si mira a la Argentina —atendiendo al Dr. Rodolfo Matarollo respecto de algunos de los avances en materia de justicia, verdad y memoria—, que las leyes de reparaciones tienen mucho que ver con un caso tramitado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: el caso Bid, que incluso fue llevado por abogados de esta provincia ante el sistema interamericano. A partir de ese caso se generó todo un proceso de decisiones que condujo a la sanción de las leyes de reparación. En materia de derecho a la verdad ocurrió algo similar a partir del caso Lapacó. En otros temas se hablaba de la derogación y de la modificación de la Ley de Migraciones. También un caso jugó en el proceso de la derogación de la Ley de Migraciones, el caso Latorre, proceso de solución amistosa ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en cuya resolución uno de los planteos del Estado fue la derogación y la modificación de la Ley de Migraciones.
En este momento uno puede ver cómo muchos casos en el sistema no se limitan a fijar reparaciones para las víctimas, sino que son la plataforma para avanzar en algunas reformas en materia de políticas públicas para hacer reformas institucionales. A tal punto, que uno de los grandes temas desde el Estado en la tramitación de estos casos es cómo se coordinan las distintas instancias del Estado en la gestión de estos casos, porque muchas veces implican no sólo una cuestión de política exterior sino también cuestiones que tienen que ver con política interna.
También fue importante el planteo de casos en los tribunales locales. Esto tuvo un impacto muy grande, por lo menos en Argentina luego de la reforma de la Constitución del 94. Hubo algunos casos a partir de una acción de inconstitucionalidad contra el Código Electoral que prohibía ir a votar a los presos sin condena. Una sentencia de la Corte estableció la inconstitucionalidad por violar los estándares de los derechos políticos de la Convención Americana, y eso motivó un proceso de reforma del Código Electoral. Creo que es interesante y paradigmático: cómo un caso en la aplicación de estándares activa la toma de decisiones de características públicas. Sin embargo, si uno mira todo el proceso, se observan fuertes inconsistencias en la aplicación de estándares y muchas veces falta de diálogo entre el Poder Judicial y las instancias políticas. O sea, estándares internacionales que avanzan en temas de garantías procesales en materia penal. Pensemos en temas como el de encarcelamiento de carácter preventivo, el plazo razonable del proceso penal, el derecho de las víctimas en el proceso penal…, no se traducen en un cambio de los modelos de administración de justicia penal. Ahí falta todavía el diálogo entre la instancia judicial y la instancia política, convertir la protección de la víctima en un cambio de políticas públicas que garanticen la resolución de esos problemas estructurales. Creo que este es un trabajo pendiente y me parece que el derecho internacional tiene algo para aportar. En todo caso lo que habría que precisar primero es cuáles son aquellos temas de interés para el proceso de integración comercial respecto a los que ese derecho tiene algo que decir.
El derecho de los derechos humanos no es un talismán, no tiene palabras para todos los temas. Hoy puede ayudar a que podamos atender a algunos de todos los temas a los que refiere. Hay que hacer un segundo recorte: solamente algunos son importantes en relación con el proceso de integración comercial.
Desde los organismos de derechos humanos no podemos hablar de todos los temas; pero en el proceso de integración sí tenemos la palabra sobre algunos temas. Yo creo que ese discurso es un discurso muy poderoso.
Y la tercera cuestión a dilucidar entre todos es en qué medida ese derecho internacional de los derechos humanos aporta algo para la definición de políticas regionales por encima de los estándares nacionales.
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Víctor Abramovich
Director del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina.