Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Mercosur: sistemas políticos nacionales, política exterior y derechos humanos

Felipe Michelini

Esta presentación aborda desde un enfoque sistémico la realidad política, institucional y de los derechos humanos en el ámbito del Mercosur, con el fin de contribuir al debate que comprometa al proceso de integración regional en el avance sustantivo de la vigencia plena y efectiva de los derechos humanos.

El sistema político de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, la política exterior, los derechos humanos de cada uno de los países y el destino del bloque regional Mercosur se abordan por lo general en forma separada. Se podría afirmar que una causa importante de este fenómeno es que las personas y las instituciones que actúan, reflexionan y debaten estos temas, así como las disciplinas que las estudian, se encuentran distanciadas y ubicadas en compartimientos estancos.

El llamado Consenso de Buenos Aires y la iniciativa de los presidentes de Argentina, Kirchner, y de Brasil, Lula, para instalar un Parlamento del Mercosur con elección directa de sus representantes tendrá un fuerte impacto en la opinión pública y en los respectivos sistemas políticos de cada uno de los países, así como del bloque regional en sí mismo.

Si este cambio profundizara esta orientación concretándose la iniciativa del Parlamento Mercosur, sin duda alguna los sistemas políticos nacionales, la política exterior y los derechos humanos en la región pasarían a una nueva fase hasta ahora no imaginada.

En la primera parte, este trabajo aborda el proceso de integración regional, la segunda parte trata algunos rasgos de los sistemas políticos nacionales de los países que integran el bloque, la tercera se ocupa de la situación de los derechos humanos y una cuarta parte propone la vinculación entre política exterior y derechos humanos del Mercosur. A modo de síntesis plantea la necesidad, para todos aquellos consustanciados con la plena vigencia de los derechos humanos, de promover una integración que contemple cabalmente este componente en el Mercosur.

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1. Mercosur

En el léxico del mundo globalizado de hoy, la idea de la integración latinoamericana en general y la del Cono Sur en particular han sido un elemento esencial en la historia de nuestros pueblos. Ya desde las guerras de independencia, así como en el establecimiento y la consolidación de los Estados nacionales, existieron diversas ideas de integración americana con ejes tan diversos como la unión panamericana, el federalismo, el centralismo o el aislacionismo (este último más típico de la postura norteamericana luego de la doctrina Monroe en 1823).

De todas formas, en la América del Sur de fines del siglo XIX y principios del siglo XX quedó constituido un sistema de estados nacionales con innumerables conflictos internos, con fronteras indefinidas en muchos casos, insertos en un mundo eurocéntrico y dependientes de las grandes potencias imperialistas de la época, en el marco de un sistema internacional predominantemente imperialista.

Estos países eran gobernados por elites nacionales en las que el Estado en más de un caso precedió a la nación. De este modo se consagraron textos constitucionales signados por el liberalismo pujante en Europa, herencia de derechos, libertades y garantías legados de la revolución francesa, el desarrollo del constitucionalismo británico, estadounidense y español. Se trataba en última instancia de un régimen de derechos para las elites que sentaba las bases para su posterior ampliación hacia las masas.

Saltando varias décadas llegamos al populismo como fenómeno que atravesó toda América Latina en distintos momentos del siglo XX; fue el momento del sufragio universal pero no necesariamente de la vigencia de los derechos ciudadanos en su plenitud para las poblaciones del subcontinente.

El fin de la Segunda Guerra Mundial fue también la consolidación del sistema internacional bipolar característico de la segunda posguerra y la expansión de la sociedad de masas y de consumo. Fue también el impacto del conflicto Este-Oeste, la «caliente» Guerra Fría que en América Latina se manifestó en su saga de dictaduras y violaciones a los derechos humanos. Esto constituye un pasado reciente de difícil evaluación y con diversas interpretaciones.

Existió una integración estratégica en el marco del terrorismo de Estado, plan Cóndor mediante, que incluía por supuesto a Chile. La relación íntima de gobiernos, militares y diplomáticos en la lógica represiva de la década del setenta, la llamada integración de las bayonetas, es generalmente olvidada en muchos de los discursos a favor de la integración.

A ese proceso de integración del terror se le opuso uno, informal pero no menos poderoso, de reserva ética de la relación fraterna entre víctimas y familiares de éstas, también formado por activistas de los derechos humanos y opositores políticos, sindicales y sociales.

La Organización de Estados Americanos, junto con mecanismos de cooperación militar y económica, se constituyó en los prolegómenos de esta Guerra Fría, la que finalizó con la implosión de la Unión Soviética y los países del socialismo real. Llegaba a su fin el orden mundial conocido hasta ese momento: entre 1989 y 1991 desaparecieron unidades del sistema internacional, tales como la URSS, que según Deustch y Singer(*1) indican el inicio de un proceso de formación de un nuevo sistema internacional.

De este modo el desarrollo del Mercosur se produce en un mundo unipolar bajo la hegemonía de una potencia gravitante, en forma asimétrica, de poder económico, tecnológico, financiero y militar;(*2) y al mismo tiempo de la transnacionalización de la economía, las finanzas, las comunicaciones y el comercio.

El debilitamiento político y financiero de los Estados nacionales lleva a fortalecer el desarrollo de grandes espacios regionales que permitan a las fuerzas económicas compartir factores y riesgos de similar naturaleza.

Existe consenso sobre el hito histórico que significó la formación del Mercosur para cada uno de los países miembros desde el punto de vista de su historia política e institucional.

El primer impulso del Mercosur se realizó en un momento muy particular para la historia de los países, dado que estaban finalizando las transiciones de regímenes dictatoriales a democracias representativas en Argentina, Brasil y Uruguay. Sabido es que estos procesos de transición tuvieron un fortísimo impacto en nuestras sociedades y que la política exterior constituía una herramienta importante en la reconstrucción un nuevo marco institucional hacia dentro y fuera de estos países.

El Mercosur es la decisión política de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, expresada en el Tratado de Asunción de 1991, de establecer lo que para la doctrina de las relaciones internacionales es una unión aduanera incompleta. El proceso de integración tuvo además la sanción primero y la posterior ratificación de algunos instrumentos y pactos que hacen a las relaciones políticas y comerciales del bloque. En efecto, además del Tratado de Asunción se firmaron otros tratados y acuerdos.

Por otra parte se constituyó la Secretaría Técnica del Mercosur, con sede en la ciudad de Montevideo. Recientemente, en esta etapa de impulso renovado, al Mercosur se ha establecido una representación permanente cuyo soporte es el Dr. Eduardo Duhalde, ex presidente de la República Argentina.

Sin duda, ha sido un factor coadyuvante a la formación y consolidación del Mercosur la interrelación económica entre Argentina y Brasil, y al mismo tiempo la eliminación de la hipótesis de conflicto militar entre ambos. Esta posibilidad fue durante décadas factor distractor importante para concretar la integración regional.

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2. Los sistemas políticos nacionales

En el marco de los sistemas democráticos, la política hoy está concebida como la competencia entre partidos con el objetivo de llegar al control del Estado dentro de fronteras nacionales previamente establecidas. Es cierto que debe articular una diversa gama de intereses expresados por otros partidos políticos, corporaciones, empresas, burocracias y sectores de la sociedad civil; en definitiva, la convivencia democrática está hecha de tolerancia y aceptación de las minorías aunque predomine la voluntad de las mayorías.

Un límite de la competencia en la búsqueda del control por medios democráticos o de elecciones periódicas como base de la legitimidad del poder etático, al menos en el plano retórico, lo ha reafirmado la caída del modelo de los países del socialismo real. Este fenómeno ha impuesto las formas en todo el continente; si bien no ha prevenido las crisis políticas y sociales, aun en aquellos casos de sustitución de presidentes o elencos de gobierno se ha cuidado en forma explicita el hacerlo en el marco institucional o democrático, evitando gobiernos de facto.

Si bien esto sucede en toda el área del Mercosur, cada proceso es una acción política confinada generalmente a las fronteras geográficas existentes, y en las que la coordinación es en todo caso mínima entre partidos y grupos de opinión.

Por cierto que existe algún tipo de contactos, pero éstos son esporádicos y en definitiva no operativos y la ubicación en un terreno ideológico, como por ejemplo, la Internacional Socialista, la Internacional Democratacristiana o el Foro de San Pablo, son instancias de mutuo conocimiento pero no operativas y no necesariamente coinciden después sus afiliaciones con la acción política concreta dentro de sus países.

En este sentido han funcionado instancias de vínculos estrictamente parlamentarios, como el Parlamento Latinoamericano y el Foro Interamericano de Parlamentarios de las Américas (FIPA). Asimismo, la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur ha tenido hasta ahora tan solo un aspecto testimonial. Por ello la iniciativa de un Parlamento de voto directo a nivel de Mercosur tendría un altísimo impacto tanto en el proceso de integración como en la política.

Otro ingrediente a señalar es el fortalecimiento de las estructuras ejecutivas y administrativas en detrimento de los parlamentos y de las propias organizaciones políticas en el Mercosur. Asimismo, la complejidad de la ejecución de los presupuestos y los programas en su múltiples variantes hace que los parlamentos nacionales en definitiva sean mecanismos muy rústicos para el control del gasto y la gestión, el control político e incluso la legislación.

La política partidaria, así como las políticas de Estado, desde la finalización de la Guerra Fría, se dan en el marco de economías de mercado o capitalismo. No hay en forma importante un discurso alternativo de cambio de sistema o propuestas revolucionarias. La regla de la acción política del presente enfatiza la forma en que los diversos partidos intentan abordar el sistema como un dato de la realidad imposible de cambiar en el corto plazo.

La izquierda política subraya la necesidad de corregir los defectos más insultantes del sistema buscando mecanismos de equidad y corrección a la situación de un número creciente de pobres y marginados.

La derecha política ha insistido en la optimización de las leyes del mercado y la atracción de inversiones como generadoras de desarrollo en el marco de lo que se ha llamado las políticas neoliberales. Más allá de los discursos con los que se ha llegado al gobierno, estas últimas han sido las políticas aplicadas de la década de Menem en Argentina, Collor de Melo y Cardoso en Brasil y Sanguinetti- Lacalle-Batlle en Uruguay.

La vida política se expresa hoy, además, en una pluralidad de actores que los partidos de derecha y de izquierda no pueden hegemonizar ni homogeneizar. La prensa y los medios de comunicación, las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, de medio ambiente, de género, para nombrar tan solo algunos; los sindicatos y los gremios estudiantiles; las agrupaciones sociales de nuevo tipo como los piqueteros en Argentina o los sin tierra en Brasil; todos han ingresado en espacios históricamente reservados a los partidos políticos.

Es cierto que la ideología no está ausente en la acción social; sin embargo, estas redes acuerdan y realizan alianzas con los partidos políticos pero no están dispuestas a subordinarse simplemente a una estrategia de acceso a la administración del Estado. En definitiva, no es ese su interés sino tan solo avanzar un programa o una agenda no necesariamente precisa.

Todo ello en el marco de procesos de enorme profundización de la pobreza y de la exclusión, en el marco de sociedades que muestran como valor el consumismo, la propiedad y el lujo, así como una tremenda inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza nacional.

Por último, la acción política partidaria y la gestión del Estado en sí mismo ha sido fuertemente impactada por la revolución tecnológica. Las estructuras políticas diseñadas para Estados en que la información y el acceso a ella estaban monopolizados por unos pocos se han vuelto obsoletas.

En cambio, las técnicas del marketing, la comunicación de masas y la publicidad se han convertido en herramientas imprescindibles para hacer política y llegar a las grandes masas. Todo necesita una importante cantidad de dinero y recursos para el desarrollo de esta actividad y la cotidiana información de escándalos de corrupción se ha tornado hasta rutinaria, entre otras cosas por falta de debate y legislación acerca de cómo deben costearse los gastos que la democracia en la era de los medios masivos exige para financiarse.

Sin perjuicio de ello, en este desarrollo es necesario destacar que en el nivel local y estadual quedan resabios de formas políticas que se han escapado a la modernidad, con ingredientes de períodos anteriores, muchas veces bajo la rígida conducción de elites familiares que concentran dinero, prestigio y poder.

Más allá de esta reflexión general, el hacer una síntesis de la política de cada uno de los países no es tarea sencilla. Sin embargo, es bueno resaltar algunos aspectos sustanciales.

Los países son producto, tal vez menos solemne, de su experiencia histórica. Así, la Argentina ha llegado a consolidar su sistema democrático y ha dejado atrás la era de los golpes militares que la gobernaron desde los años treinta del siglo pasado. En esta nueva etapa, más allá del período de Alfonsín y la esporádica Alianza, el Partido Justicialista sigue marcando los tiempos y los ritmos a los argentinos. Con sus virtudes y sus defectos, el justicialismo ha estructurado un discurso legitimante para su país, aglutinando diferentes perfiles ideológicos e incluso ofreciendo programas sustancialmente distintos, pero actuando como uno solo al momento de la administración del Estado. El propio ascenso del actual presidente y su acción muestran hasta qué punto esta afirmación es cierta.

En Brasil, la larga espera de la asunción al gobierno del Partido de los Trabajadores es un cruce de caminos con relación a su historia. En un país caracterizado por las organizaciones partidarias de matriz estadual y con partidos políticos con débiles fidelidades, el PT se ha constituido en casi el único partido de escala nacional, comparable a los grandes partidos de masas de estilo europeo. Es cierto que el PT en el gobierno no es necesariamente el PT de sus orígenes de la década de los ochenta, pero también es cierto que el Brasil político que dio una larga batalla por las elecciones directas de su presidente, que instaló a través de los medios de comunicación a un presidente como Collor de Melo y luego lo destituyó, ha dado una muestra de enorme madurez para aceptar el ingreso al gobierno a Lula.

En Paraguay la política aún esta centrada en el Partido Colorado, en el legado de Stroessner, en su dependencia económica de Brasil y la contradicción de hacer una transición de la dictadura a la democracia construyendo el Estado nacional al mismo tiempo en una era de globalización y regionalización. Su histórico aislamiento y su composición demográfica hacen de Paraguay un caso particularísimo.

En Uruguay el crecimiento constante del frente opositor liderado por el Frente Amplio ha ido ampliando su base de sustentación política y social para cuestionar realmente a los gobiernos de partidos tradicionales que se han turnado en el control de la administración desde el principio del siglo pasado. La profunda crisis económica y social en la que se encuentra el país es un verdadero desafío para el gobierno de la izquierda que muy probablemente triunfará en las elecciones de octubre de este año.

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3. Los derechos humanos

La finalización de la Segunda Guerra Mundial significó la derrota militar del fascismo italiano, del nazismo alemán y del imperio japonés, el ocaso de los imperios coloniales europeos y a su vez el ascenso de dos superpotencias, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y la de los Estados Unidos de América, en el marco de la carrera armamentista y el desarrollo de la tecnología nuclear.

También fue la época de la fundación de la Organización de las Naciones Unidas, la instalación de los Tribunales de Núremberg y Tokio para juzgar los crímenes cometidos por el Eje, y luego, el 10 de diciembre de 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Este proceso militar, económico, político y jurídico desemboca en lo que posteriormente se llamó la Guerra Fría, con la división de las zonas de influencia entre las grandes potencias.

Sin embargo, el consenso internacional sobre la existencia de unos derechos básicos que toda persona posee por el solo hecho de ser persona constituirá una clave para comprender la diferencia de esta época con las anteriores.

En nuestro continente, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre fue un antecedente importante de la Declaración Universal, en el marco de la Unión Panamericana primero y en la Organización de Estados Americanos después. La consecuencia inmediata de la Guerra Fría en América, al encontrarse ésta bajo la influencia y la injerencia estadounidense en lo que consideraba históricamente su patio trasero (Reagan 1982), las profundas diferencias sociales, la explotación y la miseria dentro de los países del sur y el impacto de la revolución cubana, constituyeron, entre otros, ingredientes para desarrollar en el subcontinente enormes turbulencias sociales.

El desarrollo de la doctrina de la seguridad nacional desde Washington, en combinación con la ideología neoliberal de la escuela de Chicago y el entrenamiento masivo en técnicas de contrainsurgencia de la Escuela de las Américas, constituyó la herramienta de lucha contra el «comunismo internacional» asumida desde los Estados Unidos. Bajo dicha denominación se definía a un enemigo ubicuo y enraizado en la sociedad al que, según sostenía la mencionada doctrina de la seguridad nacional, había que extirpar, erradicar, arrancar tal como si fuera un cáncer que se había instalado en el tejido social. De allí a la violación sistemática de los derechos humanos desde el terrorismo de Estado no medió distancia.(*3)

La revolución cubana primero y el ascenso de la Unión Popular en Chile con la presidencia de Allende, reafirmaron para la política estadounidense, con su gama de alianzas locales, la necesidad de tener una actitud de decidida alternativa al socialismo que llegaba por vía democracia al Cono Sur.

La fiel y entusiasta interpretación de las dictaduras militares de este mandato y su permanente aliento por parte de Henry Kissinger fueron el prolegómeno del terrorismo de Estado en este rincón del planeta, con su secuela de desaparecidos, torturados y asesinados en cumplimiento de la máxima del célebre asesino de uniforme Suárez Mason: «primero a los terroristas, luego a sus amigos y familiares y por último a los indecisos», para terminar con la plaga comunista por estos lares.

La oposición a una situación social y económica que consistía en mantener en condiciones paupérrimas a las grandes masas de los países latinoamericanos y a estos países en el subdesarrollo no siempre estuvo basada en un discurso de plena vigencia de los derechos humanos. Al contrario, muchas de las organizaciones y dirigentes políticos que asumían o pretendían tener la representación de las masas tenían un discurso contrario a la existencia de derechos básicos de la persona por el solo hecho de ser persona.

Este fenómeno estaba comprendido también en el marco de la Guerra Fría. Bajo el liderazgo de Estados Unidos se proclamaba la existencia tan solo de los derechos civiles y políticos. La URSS, por su parte, prometía la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales como condición para el cumplimiento de los primeros.

En los procesos de transición y consolidación democrática, como reacción a las dictaduras basadas en la doctrina de la seguridad nacional y el terrorismo de Estado —plan Cóndor mediante, como se sabría después—, se consolidó un discurso basado en la vigencia irrestricta de los derechos humanos, aun por quienes en el pasado inmediato no habían hecho énfasis en ellos.

Asimismo, la denuncia de las atrocidades militares se tuvo que hacer bajo cánones internacionales, por lo que se adaptó el discurso en clave de derechos consagrados por los instrumentos internacionales.

La alianza con organizaciones como Amnistía Internacional o la Comisión Internacional de Juristas, así como la incorporación activa de organizaciones de familiares y de sectores de la Iglesia con orientación progresista, permitieron un mutuo aprendizaje. A esto se sumó el contingente de políticos exiliados y perseguidos que no sin reticencias pudieron trabajar conjuntamente en pos de los derechos humanos.

Asimismo, la utilización inteligente de los mecanismos regionales e internacionales de protección fue también un puntal de esa cultura de los derechos humanos que trasvasó a todos los sectores de la oposición política y social a los regímenes militares.

Iniciados los procesos de transición para la restauración de la democracia en los países del Cono Sur, la defensa de los derechos humanos pasó a ser parte de todos los sectores políticos y sociales que de una u otra forma se habían opuesto a los regímenes militares. Ese consenso inicial llevó a la aprobación y ratificación de la mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos al amparo del «Nunca más» local.

Es cierto que prontamente esos consensos se debilitaron y se dividieron después. Las discrepancias surgieron al decidir cómo enfrentar las gravísimas violaciones a los derechos humanos en el pasado reciente y su relación con la justicia, la verdad, la memoria y la lucha contra la impunidad. La paradoja es que, en buena medida y de buena fe, en el plano discursivo los «punto final» y las «caducidades» se hicieron en el nombre de los derechos humanos presentes y vigentes, tanto como de la paz y de la democracia.

El desafío de las organizaciones de derechos humanos ha sido enfrentar la falta de compromiso de los Estados y de los gobiernos de la región en adecuarse a los cánones internacionales de derechos humanos. La aprobación de éstos ha sido interpretada muchas veces por los gobernantes como un fin en sí mismo, lo que los convierte tan solo en avances escriturales o declarativos.

Sin duda, la aprobación de las normas internacionales es un avance sustantivo en la búsqueda de la plena vigencia de los derechos humanos, pero no es suficiente. Al cambio jurídico le es necesario el de la instrumentación y la aplicación de los recursos materiales para su efectiva implementación, incluso en los derechos civiles y políticos que tradicionalmente se piensa —erróneamente— que no necesitan asignación presupuestal.

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En definitiva, la necesidad de establecer una cultura de protección y promoción de los derechos humanos es imprescindible para que la adhesión a sus máximas no sea sólo palabras. Éste es un fenómeno central en algunos de los problemas y desafíos que enfrentan nuestras sociedades de hoy: cómo superar, en forma consecuente con los instrumentos internacionales, problemas endémicos tales como la discriminación de la mujer, los niños y adolescentes, los pobres y marginados, los afrodescendientes e indoamericanos, los homosexuales, los enfermos mentales o los contagiados de HIV sida.

Los que llevaron la carga más pesada de reajustar sus trabajos en materia de derechos humanos y las nuevas realidades que enfrentaban los países en transición fueron sin duda las organizaciones que trabajan en forma específica determinados derechos humanos. A su fragilidad institucional se le sumaron la falta de financiamiento adecuado, los problemas de capacitación de personal, el aumento de la agenda, así como en muchos casos el hecho de que las víctimas no eran simpáticas ni gozaban de prestigio. Por ejemplo, la práctica de la tortura que tiene como víctimas a personas marginadas, en muchos casos adolescentes acusados de delitos comunes calificables como aberrantes, no genera tan buena prensa ni prestigio como la defensa de líderes estudiantiles, sindicales o políticos. A su vez, el desarrollo de una agenda de derechos económicos, sociales y culturales no era, ni es, una tarea sencilla y al menos diferente en términos de su medición y forma de actuación.

Se debe tener en cuenta que el aspecto jurídico-normativo de los derechos humanos se ha sofisticado, de tal manera que lo que era en la década del setenta una tarea sencilla de verificación ante una política de terror, se convirtió en una tarea compleja ante Estados que se precian de democráticos. Éstos en muchos casos promovieron una línea argumental absurda en que la que por definición los Estados democráticos son garantes per se de los derechos humanos y por ello no pueden ser ni siquiera supervisados y menos aún acusados de violación de los derechos humanos. La tenacidad de los organismos internacionales de supervisión y del movimiento de los derechos humanos ha desarticulado esta argumentación subrayando acertadamente que una sociedad democrática tiene una responsabilidad mayor en materia de respeto y garantía de los derechos fundamentales.

La divergencia de posiciones en materia de impunidad entre, por una parte, la mayoría de las organizaciones que habían trabajado en la lucha contra las dictaduras y, por otra, los nuevos gobiernos civiles generó una profunda división y desconfianza entre los que en algún momento habían estado de un mismo lado.

El grado de soledad de las organizaciones de derechos humanos de la sociedad civil se hizo patente, entre otras cosas, por el hecho de que los partidos políticos, los sindicatos y otras organizaciones populares —por ejemplo, las cooperativas y las agrupaciones estudiantiles— volvían a su materia específica. Los niveles de coordinación y cooperación se debilitaron en forma importante.

El financiamiento de las organizaciones de derechos humanos merece toda una consideración. Sin embargo, el aporte internacional para estas organizaciones se fue limitando o transfiriendo a organizaciones de promoción del desarrollo. Las agencias de financiamiento externas al continente entendieron que no era necesaria una supervisión sobre temas derechos humanos y que la mejor ayuda consistía en contribuir a mejorar la calidad de vida de sectores en situación de pobreza. Más tarde el proceso de cooperación tuvo otros destinos, como América Central, y luego de la caída de los regímenes del socialismo real, los países de Europa del este. Sin contar las necesidades de los países europeos de reducir sus gastos públicos y luchar contra la real o supuesta corruptela de la cooperación.

Se debe agregar que la propia lógica de búsqueda de financiamiento se hizo más compleja, más técnica y más sofisticada, haciendo que en definitiva los apoyos financieros se concentraran en quienes manejan la técnica de la búsqueda de los fondos y no necesariamente en la bondad de los objetivos o el programa sustentado.

A su vez, el financiamiento público por parte de los Estados de la región para las organizaciones no gubernamentales es en el mejor de los casos simbólico o inexistente. Ello no necesariamente se debe a la falta de recursos, sino a la decisión de no apoyar a estas organizaciones. Existe además una dificultad real: lograr fondos públicos o mecanismos alternativos que sin restricción o condicionamientos puedan ser utilizados para aportar un seguimiento a las políticas de derechos humanos. Sin duda producto de la desconfianza mutua al momento de generar una agenda común.

Por lo señalado más arriba, las fuentes de financiamiento privado han sido también escasas o inexistentes. Por un lado, por no tener un sistema tributario que, aunque no oriente, al menos permita direccionar una parte de los impuestos a cierto tipo de organizaciones; por otro lado, debido a la dificultad de las organizaciones de derechos humanos de construir alianzas estratégicas con los sectores más pudientes de la sociedad. Ambos sin duda por prejuicios ideológicos profundos sobre el papel de los empresarios y los sectores pudientes de la sociedad, así como por el papel de las organizaciones de derechos humanos en relación con el capital.

La paradoja es que aquello que es prestigioso para sectores que concentran poder y dinero en los países centrales, a los que las organizaciones de la sociedad civil no tienen prurito en solicitarles y acercarse, no funciona en el sur, donde las organizaciones de la sociedad civil no lo hacen y, por lo que se ve hasta ahora, no lo harán.

A casi veinte años del inicio de las transiciones a la democracia y quince del inicio de gobiernos basados en el voto popular, el contexto mundial y regional en que estos países se desenvuelven es bien diferente.

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En efecto, se terminó la Unión Soviética, finalizó el apartheid, concluyó el conflicto centroamericano, se desarrollaron una serie de conflictos étnico-religiosos de impacto mundial —como los del África subshariana y Yugoslavia—, se profundizó el proceso de creación de regiones políticas y económicas —como el de la integración de la Unión Europea, el Mercosur, y el NAFTA—; se creó el Tribunal Penal Internacional para juzgar los crímenes más aberrantes —como los de genocidio, de guerra y de lesa humanidad—, al mismo tiempo que se ha consolidado una única potencia militar, política y económica en el planeta que instaló la lógica de la guerra preventiva a pesar de la Organización de las Naciones Unidas.

Se ha consensuado en la región la idea de la democracia representativa como medio y fin de la organización política legitimante que llamamos democracia. Al mismo tiempo, nunca más que ahora han tenido tanta injerencia — para mal o para bien— los mecanismos impuestos por las instituciones financieras internacionales, en un marco jamás conocido de diferencia de ingreso entre unos pocos y la mayoría de los habitantes de estas tierras.

En este marco, la responsabilidad de las organizaciones de los derechos humanos es conjugar esfuerzos para que estos procesos pongan la vigencia plena de los derechos humanos en el primer lugar de la agenda regional y nacional, de manera inteligente y decidida, pero acorde con los tiempos que corren.

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4. Política exterior y derechos humanos

La relación de política exterior y derechos humanos debería ser una materia central en el trabajo de las organizaciones de los derechos humanos. Sin embargo, la política exterior de los países y del bloque respecto a los derechos humanos no es supervisada en forma sistemática en el nivel nacional, regional o internacional.

La delicada situación de los derechos humanos durante el período del terrorismo de Estado, su legado en materia de impunidad, así como la situación de violación endémica de varios derechos para vastos sectores de la población, han posibilitado que esto sea así.

Durante la Guerra Fría, si alguna supervisión había de la política exterior, se producía desde los organismos u organizaciones no gubernamentales de derechos humanos ubicadas en Washington, Nueva York o Ginebra, en el marco de su agenda respectiva, pero sin vinculación o relación con las organizaciones locales o regionales.

Es hora de revertir este abordaje. Es hora de que la acción de los gobiernos individualmente en todos y cada uno de los foros internacionales esté debidamente supervisada en clave de derechos humanos, exigiendo razonabilidad y concordancia con los compromisos nacionales o internacionales en cada una de las áreas más relevantes.

Por otra parte, se debería asumir una actitud decidida en cuanto a que, en la medida en que el Mercosur existe, tenga éste una política como bloque en materia de derechos humanos. Si no la tiene como tal en forma expresa, será una política sumida en el silencio, la omisión o directamente la complicidad, que carecen precisamente de neutralidad.

Es cierto que en muchos temas no será decisoria la actitud, el voto o pronunciamiento del Mercosur o de cada uno de los países integrantes del bloque, pero sin duda contribuirá a formar opinión pública, a movilizarla, a señalar dónde hay inconsistencias o incongruencias o a resaltar los aciertos y las decisiones adecuadas.

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5. Un observatorio, un vigía

La sola observación de estos fenómenos tan complejos como son la constitución y consolidación de un bloque regional económico y político, su necesaria coordinación en materia de política exterior como tal, el desarrollo de la política interna en el marco de sociedades con profundas contradicciones, desigualdades e injusticias, es agobiante.

Sin embargo, se debe rescatar la reserva social, cultural y ética para avanzar en el cumplimiento cabal de los derechos humanos, en su mayoría endémicamente violados. Dicha reserva moral está ligada a su historia y sus características como sociedad y pueblo. Proponerse una agenda integral, aunque parece una tarea titánica, no es imposible.

Hay un espacio para que las organizaciones de derechos humanos reflexionen, piensen y planifiquen el Mercosur, influyendo en él y promoviendo una agenda que contenga los ingredientes fundamentales de los derechos humanos.

La aprobación en los niveles regional e internacional de tratados, pactos y convenciones, así como el desarrollo progresivo pero constante de mecanismos efectivos de supervisión de la actuación de los Estados en la materia, que ha devenido en la importante consideración del tema por la opinión pública universal, ha tenido en primera línea a las organizaciones no gubernamentales integrantes del movimiento de los derechos humanos.

Un Mercosur consustanciado con los derechos humanos será posible si se lo proponen las organizaciones de derechos humanos, promoviendo, primero, el debate imprescindible para involucrar a dirigentes políticos, académicos, funcionarios, a la sociedad civil en su conjunto, con el fin de buscar un Mercosur en consonancia con los derechos humanos. Para ello será necesario establecer las estrategias adecuadas y los instrumentos más eficaces para lograrlo. Ése es nuestro desafío.

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Felipe Michelini

Director del Instituto Solidaridad y Desarrollo, Uruguay.

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NOTAS

*1En J. L. Gaddis (1987): La larga paz (Revista de Polítca Exterior).

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*2Véase a respecto la postura de Zbigniew Brezezinski (1997): El gran tablero mundial, que ubica a Estados Unidos en la posición de potencia hegemónica imperial. El citado politólogo fue asesor del presidente Carter.

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*3Guillermo O’Donnell (1985): Los regímenes burocrático autoritarios en el Cono Sur de América Latina.

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