Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
en el libro Sitio Observatorio

Política exterior y los derechos humanos en los países que integran el Mercosur

José Miguel Vivanco

Haré una breve referencia a la creación de la Corte Penal Internacional, uno de los logros más importantes de la humanidad para combatir la impunidad de las graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y el papel asumido por los Estados Unidos en el marco de su creación. Además, me referiré a la necesidad de los Estados de crear o fortalecer los mecanismos internos para vigilar el cumplimiento de los compromisos adquiridos para el mantenimiento de los derechos fundamentales, con breve referencia al ejemplo de Brasil; el problema de la corrupción sobre la vigencia del Estado de Derecho y el papel de la sociedad civil para enfrentar este flagelo.

Human Rights Watch es la mayor organización de derechos humanos de los Estados Unidos, independiente de cualquier gobierno, partido o ideología, y su misión es documentar y denunciar violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario en todo el mundo, al tiempo que esforzarse para lograr su reducción, sin importar la identidad de los responsables o de las víctimas.

La Corte Penal Internacional

Al final de uno de los siglos más sangrientos de la historia de la humanidad, la comunidad internacional acordó la creación de la primera Corte Penal Internacional independiente y permanente del mundo. La Corte Penal Internacional (CPI) puede investigar y procesar a las personas acusadas de crímenes contra la humanidad, genocidio y crímenes de guerra, complementa a los sistemas de justicia nacionales y sólo interviene si los tribunales nacionales no quieren o no pueden investigar y procesar dichos crímenes.

El 17 de julio de 1998, después de tres años de debates, los Estados reunidos en Roma votaron a favor del establecimiento de una Corte Penal Internacional (CPI) de carácter permanente. En una decisión que transformaría el panorama de los derechos humanos, la comunidad internacional acordó, con un resultado abrumador de 120 votos a favor, 21 abstenciones y sólo 7 en contra, aceptar esta institución fundamental para llevar ante la justicia a los peores violadores de los derechos humanos.

El 1 de julio de 2002 entró en vigor el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, luego de haber logrado la 60ª ratificación necesaria, lo cual se produjo en menos de cuatro años, antes de lo esperado. La CPI es la piedra angular del nuevo sistema de justicia internacional, con grandes posibilidades de convertirse en instrumento de disuasión de atrocidades en el futuro. Además, la sola presencia de la CPI estimulará el fortalecimiento de instancias judiciales nacionales eficaces y sólo como ultima ratio este nuevo tribunal reclamará la competencia para juzgar a los responsables de graves abusos impunes.

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Estados Unidos frente a la CPI

Aunque Estados Unidos ha sido un fuerte defensor de la justicia internacional, continúa demostrando hostilidad hacia cualquier tipo de tribunal que — como la CPI— pudiera aplicar su competencia, aunque sea en teoría, a ciudadanos norteamericanos.

El Estatuto de la CPI contiene numerosas salvaguardas, muchas de ellas propuestas por Estados Unidos, para evitar los procesos frívolos o injustificados. Sin embargo, parece que el gobierno del presidente Bush no se conforma con nada menos que una excepción absoluta para sus ciudadanos —excepción que el resto del mundo considera una violación del ideal de justicia universal sobre el que descansa la Corte.

En este sentido es pertinente mencionar la ley de protección de militares americanos, conocida por sus siglas en inglés como ASPA(*1) (American Servicemember’s Protection Act), que entró en vigor el 2 de agosto de 2002. ASPA constituye un esfuerzo para intimidar a los países que apoyan a la Corte; sin embargo, esta ley firmada por el presidente Bush contiene excepciones que podrían minimizar sus disposiciones punitivas.(*2) Específicamente, la ley prohíbe la asistencia militar a países que ratifiquen la CPI, pero esta prohibición no se aplica a los miembros de la OTAN y otros países no miembros de la alianza tales como Australia, Egipto, Israel, Japón, Jordania, Corea del Sur y Nueva Zelanda.

Los Estados parte de la CPI y los países signatarios han contraído la obligación legal de abstenerse de realizar acciones que vayan en contra del objeto y fin del tratado, lo cual, evidentemente, incluye tomar medidas que generen impunidad frente a delitos atroces. Este principio se aplica entre Estados parte y, con mayor razón, con un Estado que no haya ratificado el Estatuto como Estados Unidos.

El artículo 98 del Estatuto de Roma no es más que un mecanismo para resolver eventuales contiendas de competencia entre Estados parte. La intención de esta norma no fue permitir que un Estado que no es parte y que se ha negado a cooperar con la Corte negocie acuerdos con quienes se han obligado por el tratado para asegurar la exención de sus ciudadanos. En este sentido, la firma de un acuerdo con Estados Unidos viola las obligaciones contraídas por los Estados parte.

Cabe recordar que el artículo 98 se insertó en el Estatuto de Roma ante la insistencia de Estados Unidos durante la Conferencia de Plenipotenciarios de Roma. Los negociadores norteamericanos alegaron que dicho artículo aumentaría el «nivel de tranquilidad» de Washington respecto a la Corte y mantendría la participación de Estados Unidos en este esfuerzo. Esta norma tenía cierto sentido dada la prioridad que el Estatuto de Roma concede a las investigaciones y los procesamientos nacionales de buena fe: los gobiernos podrían ser los primeros en actuar cuando alguno de sus ciudadanos fuera sospechoso, entendiendo que éste sería entregado a la CPI si la Corte llegara a determinar que los procedimientos nacionales no se realizaron de buena fe.

La exención de un cierto grupo de personas —los ciudadanos de Estados Unidos— de la jurisdicción de la Corte provoca una grave perturbación del régimen de responsabilidad internacional previsto por el Estatuto de Roma, que por esencia debe ser universal. La exención también constituye un precedente peligroso que fomenta que otros Estados intenten obtener un tipo de inmunidad similar para sus ciudadanos, lo cual, desde luego, afecta la credibilidad de la Corte.

De otra parte, a petición de Estados Unidos el Consejo de Seguridad ha eximido por dos años de la competencia de la CPI al personal norteamericano que participa en misiones de pacificación de la ONU. Cuando durante el presente año venció el plazo de la exención, Estados Unidos decidió no insistir en su renovación, probablemente por no contar con los votos necesarios en el Consejo de Seguridad.

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Políticas públicas para la vigencia de los derechos

Uno de los objetivos de este evento es crear un ámbito de evaluación y reflexión sobre el respeto de los derechos de los habitantes del Mercosur y, particularmente, de las políticas públicas que hacen posible la vigencia de esos derechos. Para tal fin es necesaria la creación de instancias que observen y vigilen los compromisos adquiridos por los Estados y la conducta de quienes ejercen o administran el poder, instancias que faciliten lo que en el fondo constituye el proceso de rendición de cuentas frente al ejercicio de poder. Sin embargo, un plan que cree y consolide una instancia interna capaz de velar por la protección de los derechos de las personas tendrá éxito en la medida en que logre definir muy bien los objetivos, el mandato, y fundamentalmente que logre avanzar hacia su institucionalización.

Sobre este aspecto es importante recoger experiencias de la región, como el caso de Brasil, tanto de la sociedad civil como del actual gobierno de ese país, para lo cual quisiera referirme brevemente al Programa Nacional de Derechos Humanos de Brasil.

Brasil es el único país de Sudamérica que ha elaborado un plan nacional, es decir un diagnóstico de la situación interna en materia de derechos humanos, partiendo inicialmente de identificar los principales problemas y presentando propuestas concretas, no sólo en el ámbito legislativo, sino en el político y social, para abordar los problemas centrales en derechos humanos.

El Programa Nacional de Derechos Humanos de Brasil se concibió con varios propósitos. Por ejemplo, persigue la ratificación de los tratados internacionales, como la Convención Interamericana del Desaparecimiento Forzado de Personas, la Convención sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de los Migrantes y de sus Familias. El Programa Nacional, además, se propone implementar y divulgar actos internacionales como la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos (Viena, 1993), la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) y el Plan Hemisférico en Derechos Humanos (Cumbre de las Américas, Miami, 1994).(*3)

Asimismo, el Programa busca apoyar las organizaciones sobre defensa de los derechos humanos, promoviendo el intercambio internacional de experiencias en materia de protección de los derechos fundamentales y la creación y el fortalecimiento de programas internacionales de apoyo a los proyectos de protección y promoción de derechos, en particular las reformas y mejoras a los sistemas judiciales y policiales. Además, fortalecer la cooperación con organismos internacionales de protección de los derechos humanos, tales como la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el marco de su relación con la comunidad el Programa persigue crear un servicio civil para que actúe en la protección de los derechos humanos de todas las personas en el país; además, un manual nacional de derechos humanos, campañas publicitarias y un sistema de incentivos a los gobiernos locales para la implementación de todas las medidas previstas en el mismo Programa.

Ese excelente ejercicio brasileño podría ser útil para el resto de la región del Mercosur. Por esto, creo que los demás países deberían conocer en qué estado se encuentra esta importante iniciativa, analizarla, conocer cuáles han sido sus virtudes y también cuáles han sido sus debilidades.

Para que los planes nacionales respondan eficazmente a sus objetivos es necesario que el diagnóstico haya sido acertado, pues si el diagnóstico es insuficiente el plan que finalmente resulte no traerá los resultados esperados. Esto muestra que el trabajo en torno a los programas nacionales o regionales es absolutamente esencial para poner fin al discurso sobre estos temas; por lo tanto, se debe intentar obtener el diagnóstico más preciso aunque no sea definitivo.

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La corrupción y el papel de la sociedad civil

Un tema de gran importancia, estrechamente vinculado a los derechos humanos, es el problema de la corrupción. Las iniciativas que se debaten en este espacio permiten como nunca ir acercando problemas que históricamente se han visto como propios de la corrupción, o del trabajo en materia de lucha contra la corrupción y la defensa de las libertades fundamentales. La corrupción y el abuso de los derechos humanos son, especialmente en democracia, dos caras de la misma moneda y en el fondo tienen el mismo origen. La causa que une estos dos flagelos se centra en un problema de Estado de Derecho, es decir responden a la misma debilidad, a la falta de Estado de Derecho o a un Estado de Derecho de papel.

Todas las personas deben regirse bajo las mismas reglas y responder con parámetros similares al rendir cuentas de sus actos. Esta premisa es uno de los pilares del sistema democrático. El punto central del proceso de rendición de cuentas es la transparencia y la protección de los derechos fundamentales. Hay puntos de convergencia importantes entre la promoción y la defensa de los derechos humanos y la lucha contra la corrupción, que tienen un eje, un origen, un germen común que es el afianzamiento y el desarrollo del principio del Estado de Derecho.

Para determinar el rol de la sociedad civil en relación con el tema de los derechos humanos en la región es necesario tener en cuenta que hay distintos tipos de organizaciones, que a su vez responden a diversos modelos de estructura. También es importante evitar la politización en el trabajo de las organizaciones de derechos humanos, no permitir que esté marcado por orientaciones de izquierda o de derecha ni por razones religiosas. Es necesario que las organizaciones de derechos humanos apliquen exactamente los mismos estándares para el examen de todos los casos, independientemente de si quien comete el hecho es una persona, un gobierno, una institución o una autoridad con determinada ideología.

Las decisiones políticas de los gobiernos del Mercosur para avanzar hacia el fortalecimiento de la sociedad civil denotan complejas declaraciones de voluntad que cuesta mucho traducir a la realidad. Cuando se tiene el deber de observar y denunciar las violaciones de los derechos humanos surgen problemas para las organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de su defensa, promoción y protección. Por esto es importante preguntarse si actualmente existe madurez política para aceptar estas instituciones y aceptar a su vez que la sociedad civil pueda denunciar cuando hay retrocesos en la política o prácticas de derechos humanos sin que sean rechazadas injustificadamente.

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José Miguel Vivanco

Director de la División de las Américas de Human Rights Watch.

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NOTAS

*1El texto completo de la Ley de Protección de Militares Americanos (ASPA) puede ser consultado
en: http://www.amicc.org/docs/ASPA2002v3.pdf.

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*2Véase discurso de Kenneth Roth, director ejecutivo de Human Rights Watch, ante la Asamblea de Estados Partes de la Corte Penal Internacional el 9 de septiembre de 2002, en:

http://www.hrw.org/campaigns/icc/docs/ken-icc0909-sp.htm.

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*3Una descripción más detallada sobre el Programa Nacional de Derechos Humanos en Brasil puede ser consultada online: http://www.presidencia.gov.br/publi_04/colecao/dere3c.htm.

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