Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR
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Segurança cidadã, organização e estratégias de ação política das ong´s de direitos humanos

Luciana Guimarães

Ao longo das duas últimas décadas, os grandes centros urbanos brasileiros têm verificado um crescimento significativo dos índices de violência. Essas estatísticas, aliadas a uma intensa exploração do fenômeno pela grande mídia, fazem com que hoje a violência figure como uma das principais preocupações de toda a sociedade. Assim, de um lado, a opinião pública tem pressionado os governantes para combater o problema e estes, em todos os âmbitos, têm reconhecido que o enfrentamento do crime e da sensação de insegurança da população deve ser prioridade em suas agendas.

O crescimento da violência e da insegurança tem um impacto direto no projeto de consolidação da democracia em países que saíram recentemente de regimes autoritários. O sentimento de pânico manifestado pela opinião pública, aliado o fracasso de sucessivos governos em reverter o fenômeno, acaba alimentando processos de fragmentação social, contribuindo para a deslegitimação das instituições estatais de ordem, impedindo o apoio público ao ideal de universalidade da cidadania e dos direitos humanos e minando a confiança da população na autoridade da norma democrática. O que é preciso destacar é que esses elementos são essenciais na consolidação de um novo projeto de Segurança Pública.

O debate sobre o controle da criminalidade segue ainda dominado pela dicotomia reducionista de discursos que não contemplam a especificidade do problema e a necessidade de ações mais abrangentes para combatê-lo. O discurso mais conservador defende o endurecimento das normas penais, a ampliação numérica e em severidade do cárcere e o embrutecimento ainda maior das Polícias. O discurso mais progressista liga diretamente a violência aos problemas sociais e entende que esta «desaparecerá» na medida em que estes problemas forem resolvidos —uma visão que não responde ao problema concreto da violência, transferindo sua solução para daqui a muitos anos, e que ignora outras causas deste fenômeno. Além disso, esse discurso tende a uma idéia utópica de uma sociedade não punitiva em que o criminoso é necessariamente uma vítima social e, portanto, qualquer atividade policial, por exemplo, seria forçosamente um instrumento para a manutenção do status quo da elite dominante.

Não são poucas as análises que chamam a atenção para o simplismo de tais abordagens e apontam para o esgotamento de ambas como modelos para a composição de uma agenda satisfatória para o aprimoramento da Segurança Pública e redução da violência. Sensíveis ao problema, organizações da sociedade civil e instituições acadêmicas despertaram para o estudo do fenômeno e, por meio do acúmulo analítico e reflexivo, do embate pluralista de diagnósticos e propostas e da experimentação prática de projetos, vêm desenhando e testando novos paradigmas para a segurança pública.

A tentativa é elaborar modelos mais abrangentes e potencialmente eficazes de prevenção da violência, pautados nos valores de Direitos Humanos, como forma inclusive de mostrar a correlação lógica entre políticas eficientes de Segurança e agenda de Direitos Humanos e não como pontos reciprocamente excludentes. Soma-se a isso o fato de que, a partir da segunda metade da década de 80 e sobretudo durante a década de 90, multiplicaram-se no Brasil os movimentos, organizações não-governamentais e centros de pesquisa preocupados em conter esse processo de erosão da cidadania, desenvolver práticas e estratégias renovadas de ação pública para o controle da violência e favorecer a sua incorporação nas políticas públicas de segurança das diferentes esferas de governo e assim, fortalecer o Estado Democrático de Direito no qual acreditamos.

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Sou da Paz

Nesse contexto, em 1997, um grupo de estudantes, aliado a diversos setores da sociedade brasileira, lançou a Campanha Sou da Paz pelo Desamamento. Comprometida em oferecer alternativas para o controle da violência baseados na análise racional do problema, na priorização de estratégias preventivas e na união de esforços, a campanha se concentrou no combate às armas de fogo, um tema ignorado no Brasil mas decisivo para a contenção das mortes violentas no país. Como resultados mais visíveis desta mobilização, podemos destacar as 3500 armas entregues voluntariamente, a inclusão do tema do desarmamento na agenda nacional e a percepção cada vez mais clara de que a sociedade civil tem um importante papel a desempenhar na área de segurança pública.

A repercussão da campanha gerou a responsabilidade de dar continuidade à defesa destes princípios, traduzi-los em modelos concretos de ação e promover a sua adoção como políticas públicas renovadas e eficazes. Estes propósitos levaram à criação, em janeiro de 1999, do Instituto Sou da Paz, que tem a missão de «contribuir para a efetivação no Brasil de políticas públicas de segurança e prevenção da violência que sejam eficazes e pautadas pelos valores da democracia, da justiça social e dos direitos humanos, por meio da mobilização da sociedade e do Estado e da implementação e difusão de práticas inovadoras nessa área».

Para atingir sua missão, o Instituto Sou da Paz mobiliza a sociedade e o Estado, ao mesmo tempo em que desenvolve e implementa propostas inovadoras de intervenção social.

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Intervenção

Um programa de políticas públicas de prevenção à violência realmente eficaz deve contemplar uma agenda profunda de reforma, aperfeiçoamento técnico e gerencial e democratização/ humanização das instituições policiais, judiciais e penitenciárias, aliada a ações de cunho social, urbanístico, cultural e comunitário, planejadas e direcionadas a partir de um bom diagnóstico.

Estas ações, por sua vez, dialogam com as políticas universais de educação, saúde, cultura, trabalho, emprego e renda, esporte e lazer, etc, mas se diferenciam destas por desenhar intervenções focalizadas capazes atingir resultados de prevenção da violência ao menor prazo e custo possíveis.

Nesse sentido, a área de intervenção do Instituto Sou da Paz desenvolve projetos a partir da análise e da identificação tanto dos fatores e dinâmicas de risco quanto dos grupos e áreas vulneráveis mais diretamente relacionados a estes fatores, para prevenir e superar a violência em âmbito local e desenvolver de estratégias e metodologias inovadoras, passíveis de serem disseminadas e incorporadas como políticas públicas nos níveis municipal, estadual, federal e internacional. Os esforços da área nesse sentido dividem-se em duas frentes de ação: Promoção da Cidadania e Justiça e Segurança Pública Promoção da Cidadania

É notória a incapacidade do sistema penal em processar todos os conflitos verificados no cotidiano da sociedade, além de ser questionável sua eficácia como forma de inibir novos crimes. Por isso, a reflexão sobre a segurança pública precisa deixar de limitar-se aos modelos de gestão das agências policiais e penais —e de ser vista como tarefa exclusiva destas— e passar a incluir todas as demais políticas de intervenção social que interfiram diretamente nos fatores e contextos sociais potencializadores da criminalidade. Por sua vez, a agenda social não se restringe a ações de redistribuição de riquezas e combate à desigualdade econômica. Este é um fator relevante para a geração de tensões e conflitos sociais, mas a associação simples entre pobreza e criminalidade constitui mais uma generalização discriminatória do que uma explicação suficiente. Diversos outros fatores culturais e ambientais contribuem para o agravamento da violência, e uma intervenção focalizada sobre eles pode ser inclusive mais eficaz no curto prazo. Assim é que entram na agenda a incorporação do objetivo de prevenção da violência no âmbito das políticas de planejamento urbano, educação, cultura, lazer, geração de emprego e renda, fortalecimento comunitário, desarmamento, combate ao alcoolismo e à drogadição, etc; Sem ter a sua óbvia relevância desconsiderada, os problemas da desigualdade e da impunidade surgem nesta perspectiva como dois importantes fatores a serem levados em conta para a obtenção de resultados eficientes e não os únicos.

O fortalecimento de canais de diálogo e de conquistas de direitos, além de forma eficiente de promover a transformação da realidade de exclusão social dessas comunidades, é condição fundamental para inibir o uso da força como única forma de reivindicação. A existência de espaços de convivência coletivos e plurais é central para que o reconhecimento do diferente não seja uma ameaça e portanto o alvo de uma ação de eliminação do outro que desagrada. Assim, a democratização dos espaços públicos valoriza a possibilidade da coexistência de posicionamentos divergentes.

Conceber e implementar políticas públicas para a superação das violências cometidas e sofridas pelos jovens é uma forma de garantir e promover:

  • Os direitos à vida, à integridade física e à liberdade;
  • A construção de alternativas positivas de conquistas;
  • A resolução pacífica de conflitos;
  • A manifestação pública e a ocupação de espaços públicos e • A redução da vulnerabilidade dos jovens.

É por isso que a frente de ação «Promoção da Cidadania» desenvolve projetos voltados para o público jovem (o grupo mais afetado pela violência urbana) e que promovem o associativismo, a participação cidadã e a democratização de espaços públicos em áreas de risco / exclusão na Região Metropolitana de São Paulo particularmente marcadas pela violência. Desenvolvidos desde 2000, com o apoio de inúmeras organizações comunitárias, estes projetos já beneficiaram mais de 15 mil jovens da periferia da Grande são Paulo. Ao longo desse período, muitos dos projetos implantados não só atingiram o resultado esperado como foram fontes inspiradoras para a reedição em outras comunidades da cidade de São Paulo e para outras regiões do país.

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Justiça e segurança pública

A tarefa central da segurança pública é a redução efetiva do número de delitos praticados em uma dada sociedade e da sensação de insegurança da população, e não o atendimento, investigação e punição eficaz das ocorrências criminais verificadas. Estes últimos são fundamentais, por assegurar a vigência do Estado de Direito e ser capazes de inibir a prática de novos crimes pela reafirmação da confiança na norma legal e / ou da ameaça de punição, mas não constituem em si mesmos indicadores de eficácia das estratégias públicas de controle da violência. Estas últimas são de fato bem sucedidas apenas quando conduzem ao objetivo maior acima mencionado. Por isso, a reflexão e as ações nesta área devem basear-se em um enfoque eminentemente preventivo: o desafio é promover ao menor custo possível a máxima redução dos índices de criminalidade, e não simplesmente reprimir os delitos verificados;

Isto não significa, porém, descartar os órgãos do sistema penal como meros agentes de «repressão», contrapostos a políticas sociais supostamente preventivas. Esta é uma falsa dualidade. Embora não seja condição suficiente para resolver o problema da violência, o combate à impunidade pode representar um importante elemento em qualquer agenda de prevenção criminal, mas a ação dos órgãos citados também deve ser orientada segundo enfoques mais ou menos preventivos. É com base neste pressuposto que o Instituto Sou da Paz desenvolve as ações da frente de atuação Justiça e Segurança Pública: projetos que promovem o desenvolvimento de ações orientadas a criação de práticas e mecanismos que permitam a aproximação e a cooperação entre os agentes do sistema de justiça e segurança, as demais agências governamentais e organizações da sociedade civil e comunidades, bem como o resgate de sua confiança e credibilidade junto à população como um todo.

Por isso, o Instituto Sou da Paz desenvolveu cursos de formação de policiais militares para fortalecer as relações entre a comunidade escolar e a polícia e de umprograma inovador de atendimento às vítimas de violência. Mais recentemente, criou um prêmio para valorizar os policiais da cidade de São Paulo cujo trabalho combina esforços de prevenção e elucidação de crimes com o respeito aos direitos humanos. Outras ações importantes também vem sendo desenvolvidas com penas alternativas e egressos do sistema prisional.

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Mobilização

Para influenciar políticas públicas na área de segurança, é essencial dialogar tanto com o Estado, quanto com a sociedade civil e a opinião pública, já que suas demandas influenciam diretamente a elaboração das políticas de segurança e prevenção da violência.

É por isso que a área de mobilização do Instituto Sou da Paz procura ocupar o espaço de debate público participando de entrevistas e debates em diversos veículos de comunicação; realizando campanhas e eventos de conscientização da sociedade —como palestras e campanhas publicitárias— e elaborando publicações temáticas. Além disso, acompanha e participa da formulação de leis e de políticas públicas, monitorando e influenciando medidas e ações do governo tanto junto ao poder Legislativo quanto ao Executivo.

Vale dizer que a estratégia propositiva e positiva, em contraponto à ação meramente denuncista, foi uma escolha essencial para envolver um grande número de atores em projetos convergentes de segurança pública. A agenda de desarmamento é muito ilustrativa destes princípios e forma de ação adotados pelo Instituto Sou da Paz.

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Sou da Paz e o desarmamento no Brasil

Em dezembro de 2003, em uma decisão sem precedentes, o Congresso Brasileiro aprovou o «Estatuto do Desarmamento», que encerra um debate de seis anos entre defensores e opositores do controle de armas no Brasil. A nova lei estabelece várias restrições sobre a compra, a circulação e a produção de armas de fogo, proíbe que o cidadão comum ande armado e prevê uma campanha inédita de recolhimento de armas e de indenização e destruição das mesmas. A lei também prevê que a população decidirá sobre a proibição total do comércio de armas para civis, por meio de um referendo a ser realizado em outubro de 2005.

Vários legisladores destacaram o trabalho das organizações da sociedade civil para a aprovação do Estatuto do Desarmamento. Estas organizações mantiveram um constante diálogo com os congressistas, fornecendo-lhes informações e pesquisas confiáveis sobre o problema das armas de fogo no Brasil. Ao mesmo tempo, realizaram diversas manifestações nas principais cidades do país, demonstrando o apoio maciço da opinião pública ao controle de armas. O Instituto Sou da Paz foi uma das organizações que encabeçaram esse processo de mobilização e conscientização e, com a aprovação da lei, continua monitorando a sua aplicação e promovendo campanhas de estímulo para que a população entregue suas armas.

Esse trabalho de mobilização e conscientização é desenvolvido pelo Sou da Paz desde 1997 e inclui as seguintes estratégias:

Lobby junto ao Poder Legislativo

O Instituto Sou da Paz monitora constantemente todas as iniciativas legislativas referentes ao controle de armas, participa de comissões e audiências públicas, produz e distribui o Boletim Sou da Paz no Legislativo e mobiliza a opinião pública para que esta pressione os congressistas a aprovar leis importantes.

Influência de Políticas Públicas de Controle de Armas

Por seu reconhecimento público, o Instituto Sou da Paz é um importante ator na discussão de políticas de controle de armas no Brasil. Produzindo boletins e publicações, participando de comissões governamentais e trabalhando em projetos específicos sobre este tema, o Sou da Paz participa da elaboração de todos os principais projetos de segurança pública relativos ao controle de armas.

Campanhas de conscientização

O Instituto Sou da Paz realiza campanhas de conscientização da opinião pública para que esta pressione o governo a adotar medidas de controle de armas. Além disso, dissemina informações sobre o perigo de se confiar em uma arma como forma de proteção e estimula a entrega voluntária de armas. Para isso, tem realizado diversas manifestações públicas locais e nacionais, desenvolvido anúncios para TV, jornais e rádio e tem trabalhado em parceria com outras organizações de desarmamento para conscientizar a população em escala nacional.

Recolhimento e destruição de armas

Reduzir os estoques de armas no Brasil é ponto central de qualquer política eficaz para diminuir a violência. Assim, o Instituto Sou da Paz desenvolve campanhas de recolhimento voluntário de armas, produziu uma cartilha para estimular outras organizações a fazer campanhas deste tipo, promoveu a destruição pública de armas em São Paulo e estimulou o governo estadual a aumentar o número de armas apreendidas pela polícia. Mais de 180.000 armas foram apreendidas e destruídas no Estado de São Paulo nos últimos cinco anos.

Disseminação de desarmamento para grupos estratégicos

Para estimular a população mais vulnerável a defender o desarmamento e entregar suas amas, o Instituto Sou da Paz promove seminários, debates e conferências em espaços comunitários como escolas, igrejas e associações de bairro. Além disso, capacita grupos de voluntários para ser multiplicadores do desarmamento em suas comunidades e locais de trabalho.

Participação no âmbito internacional

Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Armas Leves em julho de 2001, o Instituto Sou da Paz participa do debate internacional para trocar experiências com outras ONGs e tratar das dimensões globais deste problema. Além disso, integra a IANSA —International Action Network on Small Arms, coordena no Brasil a Campanha Control Arms (em parceria com a Anistia Internacional., OXFAM e IANSA) e participa de oficinas e seminários regionais e internacionais para promover a integração dos esforços.

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Conclusão

Com estas ações é que o Instituto Sou da Paz procura superar a dicotomia descrita no início do presente artigo. Diante deles, a questão-chave não é mais optar entre estratégias penais e sociais mutuamente excludentes, mas reordenálas e integrá-las segundo a sua capacidade de gerar resultados significativos para a prevenção criminal. A partir daí, o desafio passa a ser definir, para cada caso, quais as medidas mais eficazes e ao mesmo tempo com o menor custo. Isto demanda um esforço intenso de mensuração, mapeamento e análise do fenômeno criminal, e de avaliação do impacto das diferentes políticas —em variadas circunstâncias, isoladamente ou em conjunto com outras medidas— para a redução do mesmo.

Esta perspectiva expande imensamente os limites das políticas públicas de segurança. O controle da violência passa a constituir uma agenda transversal, multidisciplinar e multisetorial, na qual a integração entre o sistema penal e os órgãos de implementação de políticas sociais surge como um elemento fundamental. Pela própria natureza da proposta, o fortalecimento dos vínculos de associativismo e convívio na comunidade visada e a participação direta desta na formulação e execução de soluções representa outro fator decisivo, na medida em que permite multiplicar o impacto e assegurar a sustentabilidade das medidas adotadas. Espera-se assim, elevar a pauta de Segurança Pública e prevenção da violência à categoria de importantes ações e direitos sociais, a partir da percepção de que boas políticas nessa área são aliadas na ampliação das liberdades e na garantia do direito à vida.

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Luciana Guimarães

Directora del Instituto Sou da Paz, Brasil.

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